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上篇公共管理学基础
第三章公共管理的主体
第一节公共管理的主体(1):组织
一、公共组织的观点
(一)组织
所谓组织,就是人们依照必定的目的、任务和形式编制起来的社会公司,是处于必定社会环
境中的各种组织因素的有机联合体,是为了实现某种目的而存心识成立起来的人类集体。简
单的说,组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种因素构成的一种特别的人群系统。
(二)公共组织
1、公共组织
公共组织是以实现公共利益为目标的组织,它一般拥有公共权益或许经过公共权益的受权,
负有公共责任,以供应公共服务、管理公共事务、供应公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。
2、非公共组织
(三)公共组织的基本因素
1、物质因素
(1)人员(2)经费(3)物质设备
2、精神因素
(1)目标(2)责权构造(3)人际关系
二、公共组织的性质(公共组织的特别性在于其公共性)
(一)公共组织与非公共组织的差异
1、活动的目的不一样
非公共组织追求的是组织成员的个人利益,其目的是为社会中的有关利益者服务;织追求的是全面的社会效益和经济效益,是全体社会成员是整体利益。
而公共组
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2、为社会供应的服务不一样
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非公共组织以从事商品、
劳务生产为活动内容,
向社会供应个人产品;
而公共组织为社会提
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供公共产品。
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3、管理对象不一样
非公共组织只好以本组织成员为管理对象;而公共组织的管辖范围则能够是整个社会。
4、活动的依照不一样
非公共组织主要听从商品买卖的价值规律,以组织成员自发组合、共同订立的规章制度为活动依照;而公共组织以国家强迫力为活动依照。
(二)公共组织的性质
1、社会性2、威望性3、法制性4、系统性5、主动性
三、公共组织的构造
(一)公共组织的纵向构造(分类)
(二)公共组织的横向构造(分类)
(三)公共组织的主要构造形式
1、直线制(长处:机构简单、职权明确,命令一致,决议快速,适于小规模的任务;弊端:
等级威严,形式古板,不利于发挥成员的主动性和踊跃性。)
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2、职能制(长处:解决了主管领导对专业指挥的困难;弊端:各部门都有指挥权,简单产生多首领导。)
3、直线职能制(长处:保证了一致领导,防止了多头制;弊端:简单忽略顾问部门的作用,过分重申领导的指挥权。)
4、矩阵制(长处:纵横联系,适应性强,灵巧灵巧;弊端:缺乏稳固性,不可以大规模运用,也简单发生两重领导的矛盾。)
第二节公共组织的种类与作用
一、政府
(一)政府的观点
(二)政府的主要种类
1、总统制政府(美国是总统制的典型)
2、内阁制政府(英国是内阁制的典型)
3、委员会制政府(瑞士是典型代表)
二、非营利组织
(一)非营利组织的观点
(二)非营利组织的主要种类
三、公共组织的作用
(一)公共组织是公共管理的主体
(二)公共组织是公共管理活动的基本支点
(三)公共组织聚集和放大了管理人员的力量
第三节公共管理的主体(
2):个人
一、公共组织中的领导者
(一)领导与领导者
定义:领导是指挥、指引和影响被领导者,为实现某种特定目标而努力的各种活动过程。
涵义:①领导一定有领导者与被领导者;②领导者拥有影响被领导者的能力或力量;
③领导
的目的是经过被领导者达到组织的目标。
1、权益性影响力(由社会给予个人的职务、地位、权益与资历等所构成的)
2、非权益性影响力(是自然形成的)
领导者的权益基础或基础性权益有五种,即合法权、处罚权、奖赏权、典范权以及专长权。
(二)领导者的素质
优异的公共组织领导者一定具备崇高的思想道德、
渊博的文化知识、优异的领导能力、优异
的心理质量和健康的身体素质。
(三)领导方式(领导方式的有效性完好取决于领导方式与环境能否适应
)
种类:集权型、民主型和听任型。
二、公共组织中的一般管理者
(一)领导者与管理者的差异
(二)管理者的主要种类和职责(决议、执行、监察和咨询)
三、被管理者
(一)作为被管理者的公共组织成员
(二)作为被管理者是社会公众
社会公众是公共管理的基本主体,
创立了公共组织并指导着公共管理活动的基本方向;
另一
方面,公众个人又是公共管理中的被管理者,
其个人利益又一定以集体利益为依归,
听从于
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公共组织的管理。
社会公众从以下几个方面影响着公共管理:
1)社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。
2)社会公众的建议决定着公共管理的合法程度。
3)社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的构造设计。
4)社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。
第四节传统公共组织的窘境与改革
一、科层制的基本特色
(一)马克斯·韦伯的科层制理论
(二)科层制组织的特色
定义;科层制是一种采纳严格的规章制度来拘束公共组织成员的行为,以高效达成工作任务的管理方法。
主要特色:
1、组织标准化①分工专业化②工作指标化③人员一致化
2、工作次序化:理顺组织内外的各种关系并完全除去人的任意性和传统组织的凌乱无章。
3、管理规范化
二、传统科层制组织的窘境
(一)对传统科层制理论的评论
(二)科层制组织的内在缺点
三、公共组织的改革
(一)公共组织改革的主要动因
外面因素:
1、经济系统的转轨推动公共组织的改革(重要动因)
2、政治制度的更迭以致公共组织的改革(政治制度的质变量变影响公共组织的质变量变)
3、社会发展程度促进或限制公共组织的改革(社会企事业组织、社会群团组织、大众传媒、
公民素质)
4、国际环境的重要变化影响公共组织的改革(国际关系、各国面对的共同问题、国际交往)
(二)公共组织改革的目标
目标:一是提高公共组织对于外在环境的适应力、改造力;二是增强公共组织自己的稳固性、
协调性,使其稳固、协调、有序地工作(即理顺组织自己的工作次序和组织与个人的关系)。(三)公共组织改革的主要内容
1、公共组织职能的改革
1)从职能作用领域来看,公共组织是以政治职能为重心,渐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移的。
2)从职能作用的性质来看,公共组织是由捍卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变。
3)从职能的分化程度来看,公共组织的职能由本来的混杂不清向高度分化转变。
4)从职能履行方式来看,公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。
2、公共组织构造的改革(纵向层级构造和横向部门构造)
纵向层级构造:从集权式、尖塔式向分权式、扁平式的构造形式发展
横向部门构造:由重决议与执行部门而轻监察、咨询、信息等部门的偏向,向重咨询、信息、监察部门转变,力争与决议、执行部门相均衡。
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3、公共组织权益关系的改革
对一般事务的管理上从集权型走向分权型,而对宏观事务的管理是从分权型走向集权型。
1)公共组织向社会组织还权。
2)横向分权。由纯真的直线型权益关系向直线权益关系和顾问权益关系并存的状态转变。
3)纵向权益分派,有集权与分权互相交融的趋势。(详细事务地方分权、宏观调控中央集权)
第四章公共管理职能
第一节公共管理职能概括
一、公共管理职能的内涵及其形成原由
(一)公共管理职能的一般内涵
定义:公共管理职能主假如波及一国公共管理部门在特定环境中应当管什么的问题。
内涵:
1、公共管理职能的实行者是整个公共管理系统(实行者包含以政府行政机构为核心的各种公共管理组织)
2、公共管理职能得以实行的依照(国家或社会经过某种门路给予的某种特定权益或许威望)
3、公共管理职能的内容(公共管理系统对一国公共物件与公共服务进行管理的所有事务)
4、公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反应(各种职责的执行与否及其履
行质量与组织自己所拥有的功能种类及大小亲密有关)
5、公共管理职能是一个独立、完好、动向的系统(公共管理职能的详细构成波及社会生活
的各个方面,都是为了实现各种各种的公共管理目标而确定的。政府职能是公共管理职能系统的一个核心构成部分)
(二)公共管理部门及其职能的存在原由
1、公共管理部门及其职能系统的存在是社会分工发展到必定程度的必定要求
2、公共管理部门及其职能系统的存在也是今世各国社会与市场经济发展的基本要求
3、公共管理部门及其职能系统的存在,特别是其存在状况还与特定社会的自治能力亲密相
关
二、公共管理的程序性职能(所有管理活动中的最基本、最广泛的职能)
(一)决议:它是管理活动中占首要地位的程序性基本职能。
(二)组织:组织职能一般包含组织构造设计、人员装备与力量整合等基本内容。构造设计与人员装备是基础,而所谓力量整合则是公共部门组织职能的核心价值所在。
(三)领导:领导职能包含指挥、交流、协调及激励等基本职能活动。
(四)控制:公共部门控制职能的发挥一般包含确定标准、权衡收效与纠正误差三个步骤。
三、公共管理的任务性职能
(一)经济职能(推动社会生产力发展,保证经济基础的稳固和发展,即担当起经济建设与发展职能是它们的基本职能)
1、宏观调控职能(对整个公民经济进行的总量管理)
2、微观管理职能(作为市场主体存在的各种公共组织等单个经济主体所从事的与公共产品、
服务的生产和经营有关的管理活动)
(二)政治职能
1、民主建设
推行民主管理是今世民主国家政治制度的根本要求,也是公共部门管理一定依照的基根源则。表现:第一,坚持和完好人民代表大会制度;其次,增强法制建设;第三,坚持民主原
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则,接受人民民众的监察;第四,增强自治性社会组织的建设,令人民充分履行自治权。
2、社会治安(政府专政职能或暴力***职能)
3、国家安全(增强国防军事建设、展开外交活动,防守外来侵略和推翻,捍卫国家安全和世界和平,反对霸权主义。)
(三)社会职能
所谓公共组织的社会职能是指各种公共部门为了保护正常的社会生活水平与生活次序,增添公民福利而生产或供应社会福利性产品与服务的一种管理职能活动。
1、供应社会保障
社会保障系统主要包含:一是社会保险系统,这是社会保障的核心,它包含养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险;二是社会救援系统,这是对社会保险系统的增补。
2、促进公正的收入分派
一是战胜时机的不均等;二是调理收入分派;三是改良分派政策
3、环境保护
第一,直接控制;第二,罚款;第三,补助。
(四)文化职能(精神文明建设)
一方面要增强思想政治工作;另一方面要鼎力发展教育、科学、广播电视、卫生、体育等各项文化事业,特别是要保证科技和教育的发展。
第二节公共管理职能的历史演变
一、传统社会的公共管理职能
前资本主义国家时期的公共职能系统有三个基本特色:①以政治统治职能为中心;②经济、文化职能等社会事务管理职能十分单薄;③其运转以国家暴力手段的***为主要特色。二、西方国家公共管理职能及其变迁
(一)自由听任主义
1)政治职能仍旧占有中心地位;(2)在经济与社会职能方面,推行自由听任主义政策;
(二)国家干涉主义
1)政府权能系统迅猛扩充;(2)各国政府的政治职能获取增强;(3)在社会与经济职能方面,各国广泛采纳了踊跃干涉的职能模式。
(三)新古典主义
1)政治职能的对内统治职能特别是暴力***职能相对有所弱化,而民主建设职能则获取进一步增强。
2)经济社会管理职能在各国公共管理职能系统中所占地位愈来愈重要,甚至成为核心政府职能;
3)公共管理职能主体的多元化与政府有关职能的不停增强趋势相并存。三、新中国成立后我国公共管理职能的嬗变
(一)传统计划经济系统时期的公共管理职能系统
主要特色是在政治、经济、社会、文化各方面都推行高度集中一致管理。(二)我国公共管理职能系统的转变及其基本方向
1、职能重心的转移(转向以经济建设为中心)
2、公共管理职能系统的转变
3、职能方式的转变
4、职能关系的转变
1)中央与地方、上司与下级政府间及各职能部门间职能关系。
2)政企关系。
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3)党政关系及各国家权益机关间关系。
4)政府与其余公共管理主体间关系。
第三节市场经济中的公共管理职能
一、市场体制的缺点
市场体制的作用在于经过竞争来实现资源配置高效、合理和优化的目标。
(一)市场不可以除去垄断和非公正竞争
(二)市场不可以解决外面性问题
所谓外面性,是指某人的经济决议经过非市场的价钱手段直接地、不行防止地影响到其余人
的功效函数,并成为后者自己所不可以加以控制的变量。各种外面性的存在,使得有关经济活动的个体成本与社会成本之间、个体功效与社会功效之间产生差异,其结果又不可以在一个组织内部表现出来。
(三)市场没法知足社会对公共产品的需求
(四)市场不可以解决社会福利和收入分派的公正化问题。
(五)市场不可以确定和控制宏观经济总量均衡
二、市场经济中公共管理职能的内容
(一)限制垄断和促进竞争
(二)界定和保护财富权,战胜外面性
(三)供应公共物件
(四)保障收入分派的公正化
(五)调控宏观经济
三、公共管理职能的限度
(一)公共决议的复杂性以致政策选择的误差
(二)政策实行的复杂性以致政策结果的歪曲
(三)寻租活动以致社会资源的极大浪费
(四)公共部门系统存在低效率常态
在现代市场经济生活中,市场和公共部门的作用都不行或缺,而市场失败和政府失败在必定程度上又都难以防止。市场的失败要求公共部门介入,公共部门的作用是填补或改正市场的缺点,不行能也不该当代替市场。公共部门的功能举措要见效,也一定成立在切合市场规律的基础上。
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第五章
公共管理的过程
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第一节公共政策的设计、执行与评估
一、公共政策与公共管理
公共政策是公共组织管理国家和社会公共事务的重要准则,是公共管理实践的灵魂。
(一)公共政策观点
公共政策:公共政策是公共行为主体(主假如公共威望当局),任职能范围内为了某一特定
的目的(如解决和办理某项公共问题或知足某项公众需要,达成公共利益或公共目标),经
过政治活动(或协调)所选择的行动方案,并经过公共管理过程实现这一特定目标的过程。
在公共政策过程中发展出来的各项目标、原则、策略、举措、计划和行为规范的总和是公共
政策的主要表现形式。
(二)公共政策与公共管理的关系
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1、公共管理贯串于公共政策过程一直
2、公共管理是公共政策的重要手段
二、公共政策的性质
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(一)公共政策的利益偏向性
(二)公共政策的目标导向性
(三)公共政策的合法性与强迫性
(四)公共政策确实定性和时效性
(五)公共政策的多样性和多效性
三、公共政策的设计
公共政策规划与设计是政府为认识决公共问题,采纳科学方法,宽泛采集各种信息,设
定一套未来行动选择方案的动向过程。公共政策设计包含公共政策问题和公共政策拟订过
程。
(一)公共政策问题
1、公共问题的观点与特色
1)公共问题的观点
社会问题是指由社会的现实状态与社会公众希望之间的差距惹起的矛盾和矛盾。它泛指
那些因为社会关系或环境失调,以致社会全体成员或部分红员的正常生活以致社会进步发生
阻碍,从而惹起了人们关注并需要动员全社会的力量加以解决的问题。社会问题因此拥有广
泛性、连续性和社会性特色。其实不是所有的社会问题都会转变成为公共问题,只有那些宽泛
影响,且影响程度较大,人们一定仔细对待的问题,才可能成为公共问题。
(2)公共问题的特征(影响的宽泛性、影响的不行分性和“社会共享性”)
公共问题是指社会成员在公共生活中共同遇到宽泛影响,拥有不行分性,与公共利益密
切有关的那些公共性社会问题。而公共性则是公共问题与社会问题相区其余最实质、最为内
在的特征。
2、公共问题的种类
3、公共政策问题与特色
公共政策问题是已经被社会上多半人察觉、认可和感觉到的,与既定的价值、规范、利益发生矛盾并且被引入政府议程的公共问题。
特色:①互相关系性;②主观性;③可变性。
4、公共政策问题的发现、提出与确认
1)公共组织发现问题;(2)各利益公司经过政治门路反应问题;(3)部分公民、民间组织或媒体经过号召或示威的方式提出问题;(4)专家、学者经过发布学术研究论文的方式。鉴别和确定公共政策问题的准则:
1)拥有公共性的公共问题。(2)影响程度大的问题。(3)是社会公众广泛关怀、激烈要求解决的问题。(4)是政府及其公共组织职权范围内的问题。
5、公共政策问题剖析
6、公共政策议程
公共政策议程就是将公共政策问题列入公共部门的议事日程,公共部门经过议论,将其归入公共决议阶段的过程。一个国家要使重要的紧迫的公共问题能够较简单地进入公共政策
议程,需要具备几个基本条件:①具备问题察觉体制②社会政治系统一定成立有利于信息传达和反应体制③民主的国家政治系统④社会各政治集体和利益公司能够发挥应有的作用⑤有完美的社会舆论监察体制。
(二)公共政策拟订
1、公共政策拟订的原则
1)公正无偏的原则
2)资源集中配置原则
3)个人得益原则
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(4)连续性原则
(5)预示性或挑战性原则
(6)信息齐备原则
(7)一致性
(8)弹性政策原则
2、公共政策拟订的基本步骤
(1)确定公共政策目标
(2)预计需要
(3)确定要达到的详细目的
(4)设计公共政策方案
(5)评估公共政策方案
(6)选定公共政策方案
3、公共政策的合法化
公共政策合法化是指经过一系列法定程序使公共政策方案获取合法地位、拥有威望性和拘束
性的过程。公共政策的合法性包含政治统治的正当性和政策的合法性。
四、公共政策的执行
(一)政策执行在政策过程中的地位与作用
1、政策执行是实现政策目标的根本门路,也是独一门路
2、政策执行可查验与修正政策
3、政策执行能够是政策过程不行缺乏的中间环节
(二)政策执行研究的门路(自上而下和自下而上两种门路的辨析)
(三)影响政策有效执行的因素
1、公共政策问题的性质(波及到问题的复杂程度、范围大小以及与其余问题的关系性。)
2、公共政策自己的因素①人力资源②信息资源③经济资源④威望资源
3、公共政策以外的因素(1)目标集体对政策的态度(2)执行机构之间、执行机构与目标集体之间的交流。(3)政策执行人员的素质和工作态度。(4)其余社会、政治环境对政策执行的影响
五、公共政策的评估
(一)政策评估的观点和意义
1、政策评估的观点
政策评估是利用科学的方法和技术,依照必定的标准和程序,系统地采集有关信息,对政策过程、政策绩效进行剖析判断的行为。政策评估的目的在于调整、修正政策和拟订新政策。3、政策评估的意义
1)政策评估是权衡政策绩效的基本手段
2)政策评估是调整、修正、连续或停止政策的重要依照
3)政策评估是政策过程科学化、民主化的必需门路
政策评估的基本功能在于向政府及社会供应政策绩效的资讯,从头检视政策目标及政策方案,以谋求政策改良之道。政策评估还能够作为形成新的政策问题或政策建议的基础。(二)公共政策评估的一般标准
成效标准、效率标准、公正标准、政策回应度和生产力标准。(三)政策评估结果的办理方式(调整、连续、停止、重组)
第二节公共管理中的领导
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一、权益与领导
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(一)权益的根源和内涵
1、权益的内涵:权益是潜伏的,并存在一种依靠关系,受影响者有必定的行为自主权。
2、权益的根源(强迫权、奖酬权、合法权、参照权和专家权)
(二)权益与领导的关系
领导是与组织成员之间互相影响关系确实立过程。权益是领导影响力的根源。
权益与领导的差异:①目标的相容性差异。权益互相影响的双方中不要求二者目标一致,只
需依靠性;领导则要求领导者与被领导者的目标一致。②作用的方向性差异。领导的影响重视于向部下施加影响,而权益的影响则是多向的。③重视点的差异。领导的研究要点在于领导方式,而权益的研究要点则在于权益的获取方式。二、领导的内容
(一)指引(二)交流(三)指导(四)赏罚(五)培养
三、领导方式与领导效能
(一)以领导者对权益应用的方式为标准进行区分
领导方式大概能够分为以下三种:
1、专制式的领导2、听任式的领导3、民主式的领导
(二)以领导者的作风与态度为标准进行区分
1、以人员为中心的领导2、以工作为中心的领导
(三)领导效能(怎样实行有效领导)
四、公共管理的领导者
公共管理领导者是指在公共部门工作的人员,特别是指在国家、政府部门从事公共事务
管理的人员,特别是指国家公事员。他们的任务是推行国家政令,管理社会公共事务。是领导的一部分。
职责与职权:职权是指因担当必定的职位而获取的拥有法律效劳的权益,是公共管理人员执行职责的必需依据。责任与权益一定一致,只需担当了任务和责任,就应当拥有达成任务的权益,责权分别是没法达成工作任务的。
第三节公共管理中的激励与控制
一、公共管理的激励与控制
(一)激励与激励理论
激励是调换人们踊跃性的过程,即为了实现组织目标而去影响人们内在需要或动机,以达到
增强、指引或改变人们行为的复杂过程。
(二)激励与控制
激励能够推动公共管理者的内在潜力的充散发挥,并且使公共组织更简单实现目标。
控制的作用就是监察各项管理活动,并经过纠正各种误差以保证它们按预约计划进行。
激励与控制都是公共管理活动的手段,激励是激发公共组织成员潜能,使公共组织的绩效最
大化;控制则是监察公共管理活动和纠正误差。二者在公共管理活动中是相辅相成、互为补
充的有效手段。
二、公共管理的控制目标与过程
(一)公共管理的控制目标
(二)公共管理的控制过程(确定标准、权衡绩效、采纳管理行动)
第六章公共管理的绩效
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第一节公共部门的绩效管理
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一、绩效管理概括
(一)公共管理中的绩效观点
所谓绩效,是效率和效能的总和,此中效率是对产出与投入比率进行丈量,效能则是将实质
成就与原定的预期成就进行比较。详细说,公共管理的绩效观点包含三方面内容:公共管理
的成本或目标、公共部门的产出与效益和公共管理成本与利润的比较。
(二)公共服务中的绩效管理
1、绩效管理的观点和内容
所谓绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上,对公共部门供应公共服务的全过程进行追踪监测,并作出系统的绩效评估的过程。能够说,绩效管理是公共管理者的主要职责。
2、绩效管理的作用
1)使公共管理的责任落到实处。
2)能较好地知足服务对象的不一样要求。
3)表现了公共管理的结果导向精神。
4)知足了评估组织绩效和个人绩效的两重要求。
3、绩效管理的意义
(1)成立了一种诱因体制。(2)供应了一种管理工具。
二、公共部门绩效评估指标的选择
(一)公共部门绩效评估指标的四因素
常有的是用反应公共部门绩效的价值取向的“4E”(Economy,Efficiency,Effectiveness,Equity)观点来建立指标系统。
1、经济(Economy)
经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本,供应与保持既定数目和质量的公共产品或服务。经济指标其实不关注服务的质量问题。
2、效率(Efficiency)
效率简单地能够理解为投入与产出之间的比率关系,效率关怀的是手段问题,而这种手段常常以钱币方式表现。效率能够分为两种种类:一类是生产效率,它是指生产或供应服务的均匀成本;另一类效率是配置效率,指组织所供应的产品或服务能否能够知足不一样的偏好。
3、效能
效能指公共服务切合政策目标的程度,往常以产出与结果之间的关系加以权衡。效能能够分为两类:一类为现状的改变程度;另一类为行为的改变幅度。
4、公正
(二)确定公共部门绩效评估指标的要求(客观性、可比性、时效性、易操作性、综合性)
三、公共部门绩效评估指标系统的建构
成立公共部门绩效评估系统,应包含三方面的内容:①成立一套有效的绩效评估制度;②成立科学合理的绩效评估指标系统;③把公共部门的绩效评估置于全社会监察之下。
(一)政府绩效的测评标准和方法
(二)公共部门绩效评估的指标系统
四、公共管理绩效的改良
(一)影响公共部门绩效的因素
1、外面因素(政治、经济、社会、科学技术因素)
2、内部因素(组织、人员因素)
(二)公共部门绩效管理中的困难
1、公共部门则面对着怎样将公共服务质量化的问题,要精准算出投入产出比其实不简单,大
多半公共服务的质量利害很难用客观详细的数据来权衡。
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