文档介绍：也论政府信息公开制度
关键词:政府信息公开/经济分析/基本制度
内容提要:政府信息公开制度的建立是时代的要求,但是,这却需要一个艰难的较长阶段。本文运用经济学的有关理论,具体分析政府信息公开问题,这主要包括:政府信息的生产与提供的经济分析、政府信息公开的成本效益分析、对政府不公开信息的制裁的分析等基本内容。通过运用经济学的分析方法,从新的角度为政府信息公开法律制度的建立提供经济学理论基础,并从崭新的角度了解政府公开信息的难点,加深对政府信息公开的必要性的认识,树立建立政府信息公开制度的信念。
政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权和委托的组织,在行使国家行政管理职权的过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的制度。[1]这里,政府信息公开重点体现在公开上。政府信息公开要求对政府信息不加隐蔽,在本质上,政府信息具有“不加隐蔽”性;同时,政府信息公开中的公开一词也可作为动词使用,“使秘密的成为公开”指的也是一种行为,因而,政府信息公开也是一种行为的过程。
仅仅这样理解政府信息公开还是远远不够的,运用经济分析的方法,对政府信息公开制度予以经济分析有助于更好的理解这一制度。对此,在具体经济分析之前,我们先探究一些方法性问题和明确一些基本事实,然后,从政府信息的生产与提供、政府信息公开的成本效益,以及对不公开政府信息要受到制裁的角度予以经济分析。
一、政府信息公开的经济分析需要明确的几个问题
首先,用经济学方法研究政府信息公开,就是将经济学的理论和经验主义结合运用于其制度的分析中,注重法律的实证和规范经济分析。这里,我们强调运用法律成本效益分析的核心概念即“交易成本”予以分析政府信息公开问题,“只要有人类活动,就会有交易成本,它广泛存在于社会生活的方方面面,无处不在,无时不有”。[2]
其次,经济分析法律一般不涉及正义性问题,这包括在惩治方面。在法律惩戒措施问题上,对经济学家来说,制裁就像是价格。[3]因而,在分析政府信息公开时,我们可以假设对政府信息公开问题的制裁就是对政府不公开或不完全公开其应该公开的信息而采取的批评或其他严厉法律惩戒措施。重点分析价格即制裁对行为的效应,而不着重从正义的角度考虑政府信息公开问题是可以采用的一种方法。尽管法律研究的经济学方法被批评为忽视了“正义”,[4]但是,“正义”本身是一个比较复杂的问题,它容易使我们的研究有过多的感情色彩,从而导致脱离实际的结论。另外,对于“正义”,不同的学者也有着不同的解释。这里,我们所研究的是对政府的法律制裁与政府相应的行为反映的关系问题,并不谈及正义性的问题。当然,我们首先假设政府对较严厉的法律制裁的反应是:采取更少的会被制裁的行为,即尽可能的公开其应该公开的信息。
再次,信息是公共产品,在信息的产权界定方面有特殊的要求。由于信息的生产是有代价的,而信息的传递费用却相对较少,所以消费者希望成为信息的“搭便车者”,这就意味着需要政府在信息市场上进行干预以增加所生产的信息数量。在信息市场,政府干预可以采用的形式是:(1)政府提供信息;(2)政府对私人提供的信息给与补贴。[5]另外还有一种形式即对信息产权的建立和保护。
但是,信息产权的界定与产权的交易是不完全的。这是因为,一方面,作为公共产品的信息在产权界定方面有特殊的要求;另一方面,经济人的机会主义倾向与理性能力的有限程度会给产权问题带来影响,产权客体的错综复杂和人的有限理性使得产权之间的界限实际上是相对的而不可能是绝对的,这样,产权的界定是不完全的。另外,产权的交易也是不完全的。产权交易是通过签订与执行合约完成的,但是,由于人们的有限理性,在产权的交易合同中,人们无法预料未来合同存续过程中可能出现的一切偶然事件并提前作出安排,因而,有可能表现出机会主义的特征。所以说,综上原因,信息交易需要“交易费用”,这种费用又有其特殊性。本来,交易费用的影响会使产权依赖市场无形之手靠个体的理性选择就自动促成社会整体效用最大化,但是,由于作为公共产品的信息的产权的特殊性,就需要用制度进行规范,这样才能达到社会整体效用最大化的效果。
另外,分析政府信息公开要意识到政府及其官员具有利己性的倾向。
“经济人”[6]假设说明自然人是具有利己倾向的,事实上,并非只有普通公民或经济人的行为具有利己倾向,政府官员及其组成的政府机构虽然具有谋求公共利益的职责和意愿,但他们与普通公民一样也有着自身利益,政府决策不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下,政府利己行为对公共利益具有很大的危害性,表现在信息公开问题上,趋向封闭信息。
最后,要认识到政府信息的公共产品性要求信息资源必须共享。一个公共产品具有两个关联密切的特征:1、消费的非竞争性:一个人对公共产品的消费并不