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许世卫, 李哲敏
( 中国农业科学院 农业信息研究所, 北京 100081)
摘要:本文分析了法国、荷兰等国家的农业科技体制中相关国家农业科研机
构设置、农业科研机制与投入的最新变化,总结其农业科技体制建立及其改革的
经验,针对当前我国农业科技体制改革的现状及存在的问题提出几点建议,为加
快我国国家农业科技创新体系的建设,完善我国农业科技创新体系,提供参考依
据。
1 法国农业科研体制
在法国政府的引导和推动下,法的农业科研、教育与
推广体系。法国对农业科研非常重视,农业科研力量强大。法国是一个现代科技
较为发达的国家,农业上广泛吸收和运用科技成果,成效显著。
农业科研体系
法国农业科技研究工作是由农业部与科技部组织实施的。农业部和相关部委有多
家科研机构,其中 4 大农业科研机构是法国农业科学领域的主体,它们分别是法
国农科院( INRA) ,法国农业机械、乡村土建、水利及林业中心( GEMAGREF) ,
食品卫生安全署(AFSSA) 和海洋开发研究中心( IFRE-MER) 。这 4 家农业科研
机构覆盖了法国农业的各大主要领域,从事与农业相关的各领域研究课题。
法国农科院(简称 INRA) 。是全国最大的农业科研机构,该院建立于 1946 年,并
被确立为国家农业科学研究机构,科研管理人员为政府公务员。目前,该院是世界
上最有科研实力和竞争力的农业研究组织之一,有机构评估座谈它位居世界第
三。从 1984 年起, INRA 隶属于法国国家教育、研究与技术部和法国农业部监
管。作为综合性的国家农业科研机构,法国家业研究院是由该院和法国农业部及
科学研究部共同设立理事会来进行管理的。
国家农业机械、农村工程、水利和林业研究中心(简称 GEMAGREF) ,是一个面向
农产品加工企业的综合性科学研究机构。目前现有员工 1000 名。食品卫生安全
署(简称 AFSSA) ,隶属于法国卫生部、农业部和财政经济部,于 1999 年 4 月 1 日
成立的,食品卫生安全署的性质属于公共行政机构,同时也是法国评价食品营养
和卫生安全的国家权威机构。现有员工 700 多人。
国家海洋开发研究院(简称 IFREMER) ,成立于 1984 年,属于工贸型公共科研机
构。由原国家海洋开发中心和国家海洋渔业科技研究所合并而成,隶属于法国科
技部、农业部和设备部。共有员工 1700 人。
法国农科院管理与科技工作
法国农科院是一个全国性的农业研究机构。该院机构设置分为行政管理和科学研
究两个部分。在行政管理方面,设置有理事会、道德规范及预防委员会、科学咨
询委员会和国际关系办公室、交流办公室等决策领导部门,在科研方面,一是在院
一级按学科领域纵向设置 17 个研究部,各研究部是组织领导科研活动的实体机
构,上归院领导,下辖 260 个研究团体。二是按生态及行政大区横向设置 21 所区
域研究中心,并设 80 个试验室。多年以来,它同大学、工程师学校、国立或私立
的科研机构保持着多方位的协作关系。区域研究中心,对全国水土和农业资源进
行系统的调查研究,为各地的农业经营提出建议,改良各种作物和家畜品种、培育
优良品种,研究农业品加工和保存技术、生物技术,研究农业资源的合理利用和保
护等。区域研究中心主任兼任本中心科学委员会和管理委员会主席职务,还兼任
地区代表职务。各区域研究中心不仅包括有院垂直下设的研究团体和实验室、试
验站,还设有 130 个公共服务单位。21 个区域研究中心的职工数占全院的 70 %。
因此,区域研究中心是一个把国家攻关与地区研究实行纵横结合、上中下游研究
开发相联结的网络枢纽。
法国农科院主要通过科研课题组织和资助科研活动,保持其科研工作的最高水
平。由科研理事会和专家科学委员会定期对研究工作进行评议和展望,以保证研
究的质量和水平。随着法国农业的发展,农业研究的重点也随之变化:20 世纪 50
年代的研究重点是推广从国外引进的优良品种;60～70 年代,重点是培育法国自
己的高产优良品种,推广农艺;80 年代以来,主要研究农业生产多样化,提高产品
质量,合理利用休耕地,以及改善食物结构等。2001-2004 年的研究优先领域包括:
①环境和农村发展; ②植物学、动物学研究; ③人类食品和食物营养; ④生物信
息; ⑤社会科学。每年具体的研究项目设置,是由该院根据科技形势和社会需要
自主安排和实施的。
2004 年,法国农科院共有 12860 余名员工,科研、工程技术人员和行政管理人员
8560 人,其中科研人员 1760 人,工程师 2300 人、技术人员 4500 人。另外,还
有 1600 多名固定的博士研究生,2700 名在 INRA 工作的编外青年实习学者、工
程和技术人员。经过近 60 年的建设,法国农科院已成为一个体系完整、设备先
进的由研究部、区域研究中心、试验站共同构成的遍布全国的农业研究网络,极
大地提高了法国农业的国际竞争力,加快了该国农业的现代化和可持续发展。
法国农科院经费投入
法国农业研究分基础研究和应用研究 2 类,其中基础性研究主要集中在法国农
科院和高等农业院校,研究经费为国家财政拨款;应用技术研究为国家部分资助,
其余部分由企业或研究单位自筹。2004 年,法国农业公共科研经费大约为 7194
亿欧元,比 2003 年略有增加。
INRA 是一个独立核算的公益型国立科研机构,其经费主要来源是靠政府财政拨
款,少量为横向合同等其他收入。每年,由法国农科院做出财政预算框架,科技部
财政部门负责与国家财政部确定预算,经议会通过,最终由政府财政直接拨付。此
项预算包括三部分(1) 人员工资费; (2) 研究管理费和储备金(学术活动和培训
费) ; (3) 科研项目支持费和计划内业务费。从 1986 年起,法国农科院对财务
管理进行改革,每年把经费一次性拨给各基层单位,由其负责掌握,使用时以下超
过拨款总额为原则,使科研经费的分配和使用更具灵活性。
1999 年公布的法国农科院年度经费为 亿欧元,1999 —2002 年政府预算
以每年平均 %的速度递增。此外,还有少量的其他研究资金来源,保持在均衡、
稳定的高投入强度上。例如,在 2002 年,该院不仅完成政府拨付的预算研究任务,
还承担了少量的外部研究任务,其总经费约为 6200 万欧元,2005 年年度经费预
算 亿欧元。
2 荷兰农业科研体制
为了促进国家农业的发展,荷兰政府特别重视农业科技研究工作。农业科研、推
广和教育工作,由农业、自然及食品质量部(以下简称“农业部”) 统一负责。
荷兰农业科研机构的基本情况
为了协调全国的农业研究工作,1968 年荷兰成立了国家农业研究委员会,归属政
府农业行政管理机构农业部统管。1970 年以后进行了改组,将瓦赫宁根农业大学
和乌德勒支大学兽医学院的研究工作一并归于委员会管理。
荷兰的农业科研由大学、研究所、农业实验站、区域研究中心等部分组成,各自
的研究方向和重点不同,分工明确,并相互协作。形成了一个布局比较合理,专业
设置齐全的全国农业科学研究网络。
荷兰的基础性研究及战略研究工作,主要由瓦赫宁根大学和乌德勒支大学兽医学
院等著名科研院所学校负责。在所有院校中,瓦赫宁根大学在教学、科研方面最
负盛名,在基础研究和农业发展前瞻性研究方面具有很高水平,是全欧洲最大的
一所农业大学。1999 年,进一步组成了瓦赫宁根大学和研究中心(WUR) 。2001 年
动植物研究国际农业中心和国际土地保护和发展机构也成为 WUR 的一部分。目
前,瓦赫宁根已经基本上完成机构改革,由 9 个研究所和 2 所大学合并,重点从
事植物科学,动物科学、食品科学、农业环境与系统科学、社会科学等五大学科
的研究。WUR 是荷兰农业知识创新系统的核心力量,WUR 的职员达到了 7400 多
人,其中专业科技人员超过了 3200 人。
荷兰瓦赫宁根大学和研究中心下属的农业经济研究所(L EI) 是一个实力很强的
研究所,共有科研人员 300 多人,在专门从事农业经济研究的机构中,它的规模
(人数) 位居世界第二,仅次于美国农业部的经济研究局( ERS) 。
应用性开发研究工作,由 WUR 下属的研究所、试验站和遍布全国的各个地区级试
验站、实验农场,承担,企业也是应用研究工作的重要力量。企业科研机构由 20
多个大型公司组成,主要任务是将研究和试验得到的成果应用于生产,解决各个
行业中的实际问题。其中著名的有: NIZO (荷兰乳品研究所) 、TNO (荷兰实用
技术研究所) 、IRS (甜菜研究所) 、NMI (荷兰肥料研究所) 等大型专业性研究
机构,主要是解决实际问题和试验开发新的成果。因为研究成果直接和公司的利
益相联系,促使公司科研机构的研究更注重成果在农业生产中的实际应用,这些
都对荷兰农业的发展起到了推动作用。地区研究中心是按地域划分建立的,50 %
的经费来自农业部,50 %的资金来自农业企业等。
荷兰农业科研机构表现出明显的综合性、科技人员多、研究力量雄厚的特点。虽
然它的科研机构正在逐渐向企业化转变,但农业科研是公益性事业,国家还是投
入了很多的人力、物力来促进科研机构的发展。
荷兰的农业科研机构改革
为了促进农业科技创新,解决科研,推广和教育体制中存在的部门之间不必要的
资源恶性竞争问题,保持荷兰农业产业的持续发展和竞争力, 在 1996～2001 年
期间,荷兰的农业科研和教育体制,从机构到职能进行了重大改革和重组,实行了
农业知识体系(科研,教育和推广) 改革。组建成立了全新的瓦赫宁根大学和研究
中心(Wageningen University and Research Center) ,由 9 个研究所和 2 所大
学合并,成立了瓦赫宁根农业研究中心和农业研究基金会,并按照学科门类重组
为植物科学、动物科学、农业技术与食品科学、环境科学、社会科学等五大学科
群( Expertise group) ,在应用研究方面,主要解决将要变得十分重要的实际问
题,如植物病理、土壤、畜牧、农机、农产品加工等。
改革使一部分科研机构从政府的全额支持中脱离出来,逐步实现自收自支、自负
盈亏。如原来农业部系统 13 个研究机构,现合并为 7 个,完全自立。改革以后的
农业科研机构研究经费,近 50 %的经费来自政府任务,50 %来自企业。
荷兰农业领域推广工作组织结构分明:社会和技术经济推广工作由农业部提供资
助;农民直接获利的推广工作则由农业企业自身投入。
荷兰农业科研投入
荷兰农业科研投入形成了以国家拨款为主,多渠道的农业科研投资体系。荷兰政
府对农业科研非常重视,优先支持发展农业科研、教育和推广事业,其农业科研力
量非常精干,高度集中,设备先进,经费充足。
基础研究、战略研究和应用研究主要由政府投资。以瓦赫宁根大学和研究中心为
例,1999 年其科研经费共计 亿欧元,人均科研经费达 76600 欧元。在
亿欧元的总经费中, %由农业部提供, %由欧盟委员会及荷兰其他政府部
门资助, %来自于私营机构(包括委托合同) , %是专利、技术使用权、产
品销售、咨询服务等方面的收入, %为其他方面的收入。2001 年科研经费共
计 亿欧元。2002 年科研经费共计 亿欧元。
荷兰的农业研究预算很大程度上是由荷兰农业部(LNV) 来分配的。一些重要的专
项研究(如有机农业) 由政府部门给予大力资助。
3 荷兰、法国农业科研体制的经验
分析研究荷兰、法国农业科研体制后,我们深感两国的科研体制相对稳定,所进行
的机构改革工作也有良好的基础和明确的目标,农业科研工作有良好的外部环境
和条件。
农业科研机构强调合理分工,紧密结合农业生产
国家级农业科研机构在农业科研体系中发挥着不可替代的作用,其设置、职能、
研究范围均与各自的国情紧密结合,和高等院校、农业企业的合作较为密切,保证
了科技与经济的紧密结合,有力地促进了科研成果的推广。基础性、战略性农业
研究主要由国家农业科研机构、高等院校负责,而应用研究、开发研究则由区域
研究中心、实验站,以及公司类的社会科研机构进行,研究成果直接与他们的利益
相联系,促进了研究成果在农业生产中的实际应用,对各国的农业发展起到了重
大的推动作用。
突出政府在农业科研机构设置中的不可替代作用
在农业科研机构的设置中,两国都强调政府对农业科研的管理与协调职能,突出
政府在农业科研机构设置中的不可替代作用。具有基础性、探索性、前瞻性的研
究项目,以及难以很快产生经济回报的研究项目,通常由国家组农业科研机构承
担。荷兰全国范围内的农业科研协调工作由农业部下设的国家农业研究委员会负
责,在研究和生产部门之间,在委员会之下还没有一些起桥梁作用的专业咨询委
员会,在对研究工作提供部分资助的同时,提出生产上需要解决的问题,并把新的
研究成果推荐给生产部门。法国的农业科研工作主要集中在法国农科院,归属农
业部、科技部共同监管;对农科院目标的设定与评价标准,强调的是总体创新能力,
而并非规模的大小与人员的多少。
在科技发展到一定阶段后,企业型科研机构占有重要地位
随着各国经济发展、科技创新在农业和农村发展中的地位不断深化,科技企业为
农业技术扩散与应用,发挥着越来越重要的作用。当前荷兰以企业为主体的社会
科研机构占农业科研机构的比例,已有明显提高。这与该国经济发展到现代化阶
段,及农业科技长期持续大量投入有紧密关系。在农业高度发达、农业企业化程
度高的荷兰,农业科研中的实际研究经费约 50 %来自农业部,另外的 50 %则来自
农业企业和农民的投资。
依据生产与科技发展形势,有目标地进行农业科研体制改革
当前荷兰的改革方向是促进科研体制的多元化,根据需求增减机构,有针对性地
提高科研力度。伴随科技与经济发展到新的高度,荷兰“国家”研究系统已有企
业化趋势,这与该国的经济有关,并非目前发展中国家所能学习好的。法国农科院
于 1999 年进行了一次重大调整,重点加强了食品工业、农业能源和自然资源保护
等方面的科学研究。
切实把农业作为国家的基础产业,对农业科研投入突出以国家为主体
由于农业在国民经济中的基础地位,农业以有生命的动植物为研究对象,农业科
研的基础性研究投资额巨大,直接经济效益低,但社会效益高。因此,尽管每一个
国家的科研体制特点各不相同,但都充分认识到农业在国民经济中的基础作用,
予以高度的支持和保护,对农业科技的投资都是以国家为农业科研投入的主体,
特别是农业基础性研究、科研平台的建设、科学知识普及的经费,多来源于财政
预算和国家拨款。法国的农业科学研究事业主要由国家承担,农业科研投资的
90 %由农业部拨款。荷兰尽管实行了农业科研体制改革的企业化,但政府对农业
科研的投入仍占一半左右。
4 对我国农业科研体制改革的几点建议
通过近几年的农业科研体制改革实践,我国农业科技的力量、布局、经费投入、
人员机构、运行机制与前 20 年相比,已有了较大的变化。但仍有一些不能适应
社会主义市场经济和“十一五”农村经济发展的要求,必须下决心对农业科研机
构及其运行机制进行稳健的改革,建设一个高效稳定的农业科技创新体系。荷兰、
法国的农业科研体制对我国有一定的借鉴意义。
建立国家农业科研体系的中心管理机构
我国农业科技体制、不同类型的经费投入(实为同一国家纳税人提供的经费) 、
不同的项目来源管理等等,都是由不同的部门决定,相互重复,甚至相互矛盾的现
象经常存在,在各部门目前还不能归一管理的情况下,应由农业部、科技部成立常
设的中心管理协调机构。农业科研中心管理协调机构对科研项目开展统一管理,
以减少低水平重复研究。对全国农业科研经费和项目进行协调管理。荷兰设立了
农业科研联络办公室,建立了统一的农业科技管理机制,协调科研、推广、教育三
者之间的关系;成立了国家农业研究委员会(归属农业部) 进行行政管理、提供科
研经费,组织应用研究和基础研究,协调研究部门之间或农业部门和其他领域之
间的研究工作,同时负责对农业研究成果的评审、注册和登记的管理工作。
依托现有国家级研究机构建设国家农业科技创新中心
我国可以学习法国农业科研机构集中统一的经验,整合优化现有的中国农科院、
中国水产研究院、中国热作院等国家级研究机构,通过基础设施建设与管理制度
创新,建设国家农业科技创新中心。该中心重点从事全局性、战略性、前瞻性的
农业知识创新、高新技术开发和重大关键技术研究工作。法国、荷兰都将国家级
研究机构进行高度集中优化,形成核心的基础研究与战略研究的基地,并主要由
国家拨款。我国可以学习法国农业科技体制的长期稳定与高效运作的经验。
依托现有省级农业科研机构建设区域农业科技创新中心
科研机构在地域布置上应科学合理,为了减少农业科研机构重复设置,避免科研
资源的浪费,可借鉴荷兰、法国的管理经验,构建区域农业科技创新中心。该中心
可依托现有的省、市、自治区一级的农(牧) 科研院所,以及有条件地方农业高等
院校,按区域和学科优势进行结构性调整优化联合,形成若干区域农业科研中心。
实现资源重组、优势互补,促进科研教育的结合,为区域农业发展和区域集成创新
服务。
依托现有地区农业研究机构建立农业科技试验站
借鉴法国、荷兰经验,应依托现有各地区的农业科研所及其它技术机构建立国家
农业科技试验站。地、市级农业科研机构,应在全省统一部署下,按农业自然区划
进行调整,成为具有区域特点和全省专业分工的技术开发和技术传播推广机构。
该科技试验站,上与国家中心、区域中心相衔接,下与基层农技推广体系相联系,
直接将重大科技成果服务于农业生产和农村经济发展。
依法加强农业科研体制改革与经费管理,健全稳定的经费获取渠道
我国不少科研体制改革工作似乎缺少法律依据,人为因素大,因此不能保障改革
顺利进行。我均农业科研投资强度,也低于我
国其他科研领域的投资强度。要改善科技工作条件,提高农业科技在农业增产中
的贡献率,就要积极增加农业科研投入,提高投资强度。我国是发展中国家,要将
有限的科研经费合理地投入到基础研究、应用研究、开发研究中。我国要制定有
关农业研究法规,用法律来保障科研改革工作,保障科研经费的固定投入。
进一步把握好农业科研体制改革目标
在进行农业科研体制改革目标上,我国可借鉴别人的经验,将改革目标集中于整
合资源、拓展优势,明确主攻方向,加强重点学科领域科学研究,形成科研与推广
的相互衔接,创建与社会主义市场经济体制、农业科技自身发展规律和我国农业
农村基本特点基本适应的农业科技创新体系。农业科研体制改革的目标应重点放
在增强国家农业科技创新能力上,而并非理想化的“减人增效”上。
加强农业科研基础条件建设
农业科研要出重大创新成果就必须有良好的外部环境,要有完善的基础硬件设施,
健全的信息获取渠道。因此,我国应大力加强科技基础设施建设,创建网络科技环
境。加强诸如建设数字化农业图书馆、农业基础资料数据获取中心、农业科技信
息平台等农业科研基础服务体系。法国、荷兰正大力加强信息技术在各农业科研
领域的应用、创建农业网络科技环境等农业科研外部服务体系,为科研人员安心
从事科研工作创新了很好的农业科研基础条件。
引导私人研究机构参与农业科研与科技推广工作,促进农业科研成果转
化
国外农业科研机构中,企业类科研机构发展很快,企业都是以盈利为目的的,没有
市场前途的科研项目企业是不会出资开展科研工作的,因而企业参与农业科研投
入可以为农业科研成果的推广打下基础。我国绝大部分非基础性研究的科研开发
机构还游离于市场需求之外,科研与生产仍然脱节。所以必须改革现有科研体制,
在稳定各级政府投资的科研机构的同时 ,应创造有利于企业参与的环境 ,积极调
动企业的积极性,建立以政府为主导的多元化的农业科研体系,注重实效、突出重
点,全面推进我国农业科研事业的健康发展。
李磊摘自《科学管理研究》2005 年第 23 卷第 6 期