文档介绍：规范性文件解析
颜鹏
前言
规范性文件,俗称“红头文件”,是各级行政机关贯彻执行法律、法规和规章,依法行使各项行政管理职能的重要依据,也是各级行政机关指导人们社会活动的重要行为规范。制定规范性文件,是各级政府和部门管理经济、社会事务的重要手段之一,其合法与否、制定质量的高低,直接体现了行政机关依法行政的能力和水平,直接关系到依法行政、建设法治政府的目标能否实现,直接关系到政府机关的形象和人民群众的切身利益。国务院对建立健全规范性文件制定程序非常重视。温家宝总理在2010年8月召开的全国依法行政工作会议上,要求各级行政机关要“按照法定权限及程序立法和出台规范性文件”;明确要求,要“健全规范性文件制定程序”,“地方各级行政机关和国务院各部门要严格依法制定规范性文件”。
典型案例
1、冒烟费
2003年6月23日中央电视台《焦点访谈》报道,吉林省珲春市一些城乡环境管理局的执法人员,只要看见进城的用车或拖拉机就截住,就要求农民交“公益费”,农民谷称“冒烟费
”。收费依据是1994年吉林省政府的一份规范性文件,但这份文件并没有明确规定这项“公益费”。一项没有依据的收费持续了10年,农民在“要么乖乖交钱,要么车别上路”之间,做着痛苦抉择。
2、馒头办
1998年,河南省郑州市加强对馒头市场的管理,发布“红头文件”——《馒头生产销售暂行管理办法》,市、区两级据此成立了“馒头生产管理办公室”,共有6个,其中1个市馒头办,5个区馒头办,负责监管并对馒头企业颁发生产许可证。由于两级“馒头办”为争夺***权、处罚权打成一团,最终在2001年酿成了轰动全国的“馒头风波”。
规范性文件在制定过程中存在种种问题:
一是制定主体较为随意,缺乏应有的规范性和严谨性。
如有的机关内设机构以自己名义制定规范性文件;一些不具有行政管理职能的事业单位和社会团体、行业协会在没有行政机关委托的情况下,以自己名义随意制定涉及行政管理方面的规范性文件。
二是制定程序较为随意。
有的行政机关没有根据实际情况制定规范性文件以及规划和计划,往往根据某领导的一个批示甚至一句话、一次大会发言,便出台一个文件;有的对重要文件没有经过扎实调查研究、充分论证协调,不经过广泛听取意见、集体讨论决定,也没有经过本部门的法制机构审查把关,而是由业务部门起草好后直接送领导审批后便发布。缺乏应有的程序规则
予以制约,实践中往往导致一些行政执法争议的发生,一些规范性文件刚一出台就因违法而不能执行或者被撤销。
三是内容违法。
有的与上位法或上级规范性文件不一致,有的受利益(部门利益或者行业利益)驱动,不顾法定权限和分工,随意扩张本地区、本部门的权限;违法征收财物、摊派费用,创设收费权、处罚权、许可权;推卸法定责任和义务;更缺少指导服务性条款。导致政出多门、政令不一、各行其是,出现“行政权力部门化,部门权力利益化,部门利益法制化”的倾向,政府管理失去有效控制,损害了国家法制的统一性和权威性,损害了人民群众的合法权益。
下面将系统的对规范性文件进行解析。
一、规范性文件概念
广义:
“规范性文件”这个概念,最早提出是在1989年公布的《行政诉讼法》中,但那时的内涵和我们现在说的并不一样。《行政诉讼法》使用的规范性文件这个概念,包括法律、法规、规章和其他规范性文件,是一个广义上的概念。
狭