文档介绍：PPP模式解读 中国中铁投资发展部孙旭东
一、何为PPP模式
(一)PPP模式定义
1、PPP:Public(公)、Private(私)、Partnership(伙伴关系)的简称。
2、PPP模式也称PPP融资,是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
3、广义的PPP包括:
BOT,BT,BTO,TOT,TOO,PFI(民间主动融资)等。
(二)特点:
1、伙伴关系
项目目标一致,伙伴之间相互为对方考虑问题,合作共赢;
2、利益共享
控制超额利润,项目带有公益性,不以利润最大化为目的,
主要参与者取得相对平和、长期稳定的投资回报。
3、风险分担
合理分担风险,政府尽可能承担自己有优势方面的伴生风险,
让投资人承担的风险尽可能小。
让善于应对某一风险的合作方承担该项风险,成本就能最小化。
(三)推行PPP的必要条件:
1、政府支持:是防范投资风险和进行项目融资的关键。
2、健全法律:合同法、特许经营法、行业规定(投资人权利保护)。
3、专业人才:招投标、法律、金融、财务、概预算、工程专业人才等。
(四)当前政府主导的PPP模式
当前政府主导的PPP模式是狭义的PPP模式,即:指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV),即项目公司,针对特定项目与政府签订特许经营合同,并由项目公司负责项目设计、投融资、建设和运营,特许经营期满后,将项目无偿交给政府。其原理与BOT有相似之处,只是更加强调公私部门的全程合作,利于政府对项目的控制。与广义的PPP相比,狭义PPP模式下的政府和企业合作更为紧密和深入,信息更加对称。
(五)政府推行PPP模式的目的
1、控制地方政府债务,使地方债务规范化发展,使政府债务风险维持在可控范围之内,推动政府量力而行、将资金用于重点项目,给债券市场提供新的主流品种,建立新的资金流通平台。
2、消除费用的超支,缓解财政压力。
3、有利于转换政府职能,促进投资主体的多元法。
4、可取长补短,合理分配风险。
5、规范市场行为,一定程度上保证投资人的权益。
6、加快项目进程,提高服务质量。
(六)PPP模式没有得到迅速发展的原因:
1、政策出台以前,一是政府部门较社会投资人处于强势地位,在项目运营和监管方面,社会投资人的决策权和经营管理权无法得到保障;二是相关配套政府不不完善,没有专门针对PPP模式的法规制度出台,也没有专门的PPP管理机构;三是过去几年地方政府的主流投融资模式为债务融资+土地财政,PPP模式的需求相对较小。
2、近期推进缓慢的原因:
一是国家和相关部委出台了多项目政策,对投资模式,政府补贴标准等提出了明确规定,政府的自主权受限,政府与企业之间的预期相差较大。
二是政府推出的项目多为公益性、准公益性项目,或运营净收入无法覆盖全部投资的项目,项目投资(含贷款本息)靠政府补贴弥补。项目投资周期长、投资回收慢,很多政府提出特许经营期25-30年;
三是投资收益低,财政部主导的PPP模式:建设期投资人投入的资金作为权益类资金,不计取利息和投资回报,政府按不超概算控制项目总投资,建设期投资人的资本成本靠施工利润弥补;运营期政府补贴按投资人自有资金税后财务内部收益率8%(上限、多数政府采用)控制(按25年计算,相当于自有资金每年计取8%的利息及投资回报),由于市场-竞争激烈,%甚至更低,而国内资本市场的融资成本目前还普遍较高,年化约7%-8%。(投资需要在运营期内收回,对企业的现金流影响和融资影响较大,实现操作中很多项目也可在建设期计取回报,需与政府沟通,在实际模式上和上报国家审批模式上会不同)
四是投资人承担的风险较多。很多政府只出资少量的资金,但拥有一票否决权,要求采取项目融资方式解决贷款,必要时由投资人负责担保(投资人并表);项目公司负责运营收费,承担运营和收费风险;政府给投资人的收益按内部收益率固定,融资成本上涨的风险由投资人承担。
3、投模式不同
BT:建设——移交,投资人不拥有项目的产权,移交后投资人与业主是一种借贷关系;
PPP:建设——运营——移交,投资人通过特许经营权拥有项目的产权(以特许经营权形式表现),以收费和政府补贴收回投资,运营期满后无偿移交。
4、投资周期不同
BT:时间较短,通常不超过8年;
PPP:时间较长,财政部要求不低于10年,很多政府提出25-30年。
5、融资方式不同
BT项目:资本金可以是股权,也可是债权,大多采取债权方式(如基金方式),项目贷款采取的流动贷款、短贷长投,投资人或业主的授信作为担保。
PPP项目:资本金只能是股