文档介绍：城市开发与规划控制 ——经济学的视角
赵民
同济大学建筑与城市规划学院
城市开发的概念
城市开发(urban development)是以城市土地利用为核心的一种经济性活动。
主要以城市物业(土地和房屋)、城市基础设施(市政公用设施与公共建筑设施)为对象,通过资金和劳动的投入,形成与城市功能相适应的城市物质空间品质。
并通过直接提供服务,或经过交换、分配和消费等环节,实现一定的经济效益、社会利益或环境效益的目标。
城市的发展过程是一个不断建设、更新、改造,亦即新陈代谢的过程。城市开发作为城市自我生长、自我整合的机制,始终存在于城市发展之中。
城市开发的目标是由具体的物业和设施的开发来实现的,城市开发与具体的物业开发和设施开发的关系是整体与局部、一般与个别的关系。
城市开发的概念内涵较城市建设(urban construction)更为综合,它与市场经济的运作方式相适应,包含了城市经营,描述市场经济框架下政府、开发商、城市消费者之间的关系。
而城市建设是指具体的建设工程,在我国是在计划经济条件下的形成的一个与国家计划、国家投资及国家建设相联系的一个概念。
城市开发的类型
、非公共开发及商业性开发
在市场经济条件下,城市开发活动具有多元化的特征。
公共部门主要是政府;
非公共部门中除了房地产开发公司以外,银行和其它金融资本的运作机构、建造商、投资者和业主本身都可能成为开发者。其中主要是从事商业性开发。
相应地,城市空间也可以分为两类:公共空间和非公共空间。
这两者的开发活动在一定的政策导向下,也会发生交叉。如公共部门有时会投入盈利性开发活动,并非公共部门的开发也有可能提供一部分公共空间给社会共享。
公共开发在城市开发中起着主导作用,公共空间构成了城市空间的发展框架,为各种非公共开发活动既提供了可能性也规定了约束性。 所以,公共开发又被称作第一性开发活动,非公共开发则称作第二性开发活动。
公共部门开发和非公共部门开发在决策的出发点和依据上有着根本的差别。公共部门的开发决策以公共利益为取向,把经济和社会发展的整体和长远目标作为决策依据;非公共部门的开发决策以企业或部门的利益为目标,项目效益的高低和风险的大小是决策的依据。
为了实现城市开发的综合利益,公共开发在城市开发中必须发挥主导作用,使公共开发与商业性开发相互协调。
城市开发的经济动因
城市的发展总是处于平衡——不平衡——新的平衡的矛盾运动之中。因此,城市开发是一个历史的范畴。
随着城市经济的增长、产业结构的调整、经济增长方式的转变和城市功能的更新,必然带来城市物质空间的调整和重组,导致城市开发的实施。
〔1〕物质建设性置换。包括从非城市物业,如农田,转变为城市物业,如居住区,也包括将城市的危房、旧房、简屋等拆除,代之以新的建筑物。
(2)功能性置换。即对城市一部分物业的使用功能加以调整。其过程本身不一定涉及建筑等物业的拆除及重建。某些增量的功能有可能在存量在物业中获得发展的空间,这种对存量物业资产的重新利用过程就是功能性置换。
(3)土地级差收益性置换。随着经济社会的发展、市场对不同区位土地的需求及土地价格的空间级差也在不断发生变化。为了追逐高额的土地级差收益,一些物业尽管从物理意义上并没有老化,从功能角度看也没有不当,但仍然会被置换,这就是城市物业的土地级差收益性置换。
在城市中心区优良的地带,三种置换过程有可能是统一在一起的。 但在地理位置较偏的城区,往往旧城改造的任务也很重,但土地再开发后的级差收益很少,或根本没有市场吸引力,这种条件下的城市开发就会是政府主导的物质建设性置换。 政府可通过税收、财政、交叉补贴等手段,使开发商出于自身经济利益的考虑参与这样的开发。
(4)在实践中,一个项目的开发,相关各方可能会有不同的经济动因,物质建设性置换、功能性置换、土地级差收益性置换的过程可能交织在一起。