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对农村税费改革后乡镇财政管理体制的探索
●蒋勋
近几年来,农村税费改革不断推进,在切实减轻农民负担、维护农村大局稳定,促进农民增产增收等方面产生了越来越明显的效果,但随着农村税费改革的不断深化,对乡镇财政的影响也越来越大,特别是取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率,国家对农业实行财政补贴,打破了乡镇财政收支的原有格局,乡镇财政收支产生了前所未有的变化,怎样做好当前乡镇财政管理工作,也就成了当前亟待研究解决的一大课题。笔者就此浅谈一点看法。
一、农村税费改革对乡镇财政的影响
(一)、乡镇财政的收入大幅度减少。农村税费改革前乡镇财政收入主要由农业四税、工商税(含屠宰税)、乡统筹等税费收入构成,其中农业税收占乡镇财政收入的大部分,税改后,乡镇收入由税费并存制转变成单一税收,特别是国家取消了屠宰税、除烟叶外的农业特产税,并将在五年内取消农业税,实施大幅度提高增值税和营业税的起征点,严控土地征用等措施后,乡镇将只剩下为数极少的工商税、契税等几个小税种,乡镇财政收入将所剩无几,乡镇财政可支配收入大量减少。
(二)、乡镇财政支出范围产生了变化。税费改革后,原由乡统筹开支的乡村道路建设、乡村中小学危房改造、农田水利基本建设、中小学教师工资、计划生育、农村医疗卫生、民政优抚等公共支出项目上划县级财政预算支出管理。原村提留开支的村级组织管理支出上划到乡镇管理,国家出台的对"三农"的转移支付及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金,由乡镇财政负责具体落实。
(三)、乡镇财政债务失去偿还。乡镇债务的形成由来已久,县乡财政实行分税制时,乡镇财权和事权的不对称,使乡镇承担了应由国家承担的教育、卫生、兴修农田水利、道路修建养护、农村救济等事项,而乡镇财力却受到经济条件和政策性的限制,必然导致了乡镇债务的形成,乡镇为完成财政收入考核目标,买税、贷款垫税、借贷或担保贷款发展乡镇企业等都加剧了乡镇债务增加,农村税费改革的深化,使乡镇财政收入大幅度缩小,乡镇本身已无力偿还历年累计形成的债务。
(四)、乡镇财政职能趋向淡化。由于县乡财政"分灶吃饭"的基础本来存在其先天性不足的一面,随着农村金融体制、税务管理体制、农村中小学管理体制等的调整,以及乡镇七所八站改为县财政供给,特别是农村税费改革后,乡镇财政收入萎缩,支出范围缩小,乡镇财政的职能逐渐淡化。目前,乡镇农税征管人员大部分在履行为数不多的农村工商税收代征职责,乡镇财政由已由收支管理转向对农补贴资金的发放管理。
二、完善乡镇财政管理体制的基本思路
农村税费改革虽然以减轻农民负担为根本目的,但它也是一种资源的重新配置,主要体现在三个层次:一是农民与政府之间的资源的重新配置,即政府退出一部分资源,以政府收入减少和农民负担减轻为标志;二是县、乡两级政府之间的资源的重新配置;三是不同部门之间的资源的重新配置。后两个层次资源的重新配置,主要需通过财政管理体制的调整和改革来完成。这就要求重新划分县乡两级的财权和事权,改革现行的县乡两级财政管理体制,重新构建新型的基层政府财税体制。由于乡镇经济发展水平低,财政自求平衡的能力比较弱,特别是农村税费改革的全面推进,乡镇财政运行管理的条件和环境也发生了很大的变化,现行的乡镇财政管理方式愈来愈不能适应新形势的