文档介绍：地方政府债务风险成因与化解
    何义霞辛本健
    【摘要】我国地方政府债务风险成因主要有:地方政府预算失控和投资过度;地方融资平台绕开监管大规模举债;地方债管理混乱无序;经济和社会风险转嫁至地方政府。针对我国地方债务可能带来的风险,应从建立地方政府硬预算约束制度、推动市政债融资模式改革、完善财税体制、强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面着手,有效控制债务规模。
    【关键词】地方债地方政府预算地方融资债务风险管理
    据国家审计署2013年底统计,截至2013年6月末,,%。我国地方债主要由以下几部分构成:一是银行贷款。截至2013年6月末,;二是财政部代发的地方政府债券。截至2013年6月,财政部共发行地方政府债券8922亿元;三是发行城投债,;四是信托资金,;此外还有其他创新型融资方式形成的债务。
    我国地方政府债务风险的成因
    地方政府预算失控和投资过度。当前地方债务激增的根本原因是地方公共开支的预算失控、基础设施投资投入过度,而不是传统上所认定的地方政府财力不足。地方政府实施硬预算管理、对政府公共资本用于基础设施的投资实施硬预算约束机制,才能遏制地方政府债务的无序扩张。
    按照传统的解释,地方债务应归于现阶段因分税制财政体制改革不完善所造成的地方政府财权与事权不对等,导致地方财政入不敷出,在支付经常性服务项目支出之后,没有剩余财政资金用于公共基础设施建设。按照这种解释的逻辑,地方政府承担的事权过多,其不得不借债维持运转的话,它们的负债都应投向医疗、教育等民生类经常性开支;财政收入越差的地方,负债越多。但在实践中,地方政府举债的主要投向,是其规划的公共基础设施项目,而非投向医疗、教育等民生类经常性开支;财政收入越好的地方,负债越多。
    迄今为止,对于地方政府过度投资的冲动,还缺少有效的约束机制。地方政府想方设法绕开不允许其发债等规定,盲目融资投入投资效率极低甚至毫无效率的基础设施项目。对于城市规划和基础设施项目,许多地方政府都采取摊大饼的建设和投入方式,投资限额和预算或者形同虚设,或者根本就不打算执行。
    地方融资平台绕开监管大规模举债。地方融资平台是地方政府为满足对外融资需求而采取的一种融资模式创新,是地方政府在现实的资金需求压力下,为绕开现行的不允许地方政府举债的法律和制度障碍,而采取的新的变通手法。地方政府通过划拨土地、股权、规费等各种资产,并通过直接或者间接的政府担保方式组建地方融资平台公司,其根本目标就在于从形式上满足金融机构设置的融资条件和监管部门规定的准入门槛,以便获取外部融资,进而能够将资金用于由当地政府主导的公共基础设施建设项目。地方政府债务隐形化造成的最主要的问题,是使得金融机构和监管部门很难对债务风险进行有效监控,因而也就谈不上对可能引发的财政风险和金融风险进行预警,由此更容易造成地方政府过度举债和过度投资的问题。
    地方债管理混乱无序。地方债务规范信息披露、监督机制、管理机构缺失,使得中央和地方政府难以对地方债务及其风险实施量化管理和风险预警。在偿还机制和决策责任机制缺位的情况下,地方干部形成了扭曲的负债观。对地方政府过度举债的处罚力度偏小,使其举债规模不断扩大,举债形式愈加隐蔽,债务规模远远超过地方政府财力的实际承受能力。
    经济和社会风险转嫁至地方政府。我国政府职能转变滞后,各级政府大包大揽,许多社会风险最终都由政府承担。各地需化解层出不穷的地方金融风险,如信托投资公司、农村基金会等金融机构违规经营带来的不良资产,及在这些机构出现兑付困难时,在多数时间内都由地方政府财政支出加以化解。许多非法集资的资金链断裂之后,当地政府在维稳压力下,接下了大部分偿债的包袱。这些都增加了地方政府的负债。
    化解我国地方政府债务风险的路径选择
    建立地方政府硬预算约束制度。在现行体制下,仅依靠融资机制改革,难以有效约束地方政府的投资冲动。地方政府债务治理机制的核心应是建立硬预算约束制度。债务约束机制的确立有赖于硬预算制度(预算民主、支出透明)的保证。我国地方政府在过度举债不受惩罚的现行体制下,扩大财政支出的冲动非常强烈。融资机制改革不足以从根本上规范地方政府债务,对地方政府公共投资确立严格的硬预算约束机制,才能够在长期内实现地方政府债务规模处于可控范围。
    完善财税体制,使地方政府拥有稳定的财政收入来源和主体税种。在美英等发达的市场经济国家,房地产税、消费税和资源税是地方政府的主要财政来源。我国在实行分税制之后,地方财力与事权不相匹配的状况一直未被改变,地方政府不得不严重