文档介绍：行政行为合法性分析论文
摘要:近日,全国各地一些大中城市相继制定了地方法规及地方规章,限制在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区。而乞讨行为,其本质是人身自由权的一种表现形式,划定禁讨区就是强制限制公民的人身自由权。因此,有关地方法规及地方规章的制定违反了《立法法》第八条的规定,禁讨行政活动缺乏法律依据。
自2003年6月《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废除后,国务院随即于同年8月1日实施了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。但该《办法》并没有遏制日益猖獗的行乞现象,街头流浪乞讨人员反而明显增加。某些城市街头的乞讨行为已达到令人生厌的地步,其主要表现为跪乞、肢乞、骗乞、强乞及有组织乞讨。上述现象的存在,不仅有有损国家民族的形象,更损害了社会公共利益,破坏社会善良风俗,威胁社会安定有序。针对此问题,全国各地一些大中城市根据国务院的《办法》,相继制定了地方法规及地方规章,如兰州市人民政府出台的《关于加强城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的通告》,苏州市民政局、公安局、城管局联合发布《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》,南京市民政局、公安局、城管执法局、卫生局联合发布的《关于加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的通告》,广州市施行的《关于加强对流浪乞讨人员救助管理的通告》。在以上地方法规及规章中,都限制了在一定区域内的乞讨行为并划定禁讨区,不过禁讨行政行为之合法性值得商榷,有进一步讨论的余地。
讨论禁讨行政行为合法性问题,首先必须理解禁讨区的法律本质,这是回答此问题的核心。禁讨区,顾名思义,就是强制禁止公民在一定地域范围内为乞讨行为。归结起来,其法律本质特征有二。首先,在禁讨区内,限制公民乞讨行为。对于乞讨行为的本质,中国社科院哲学研究所研究员徐友渔先生在《乞讨权利无须法律来证明》一文中指出:“最基本、最重要,值得作为示例列举出来。但这决不意味着,没有列举的权利就不是合法权利。”其观点相当明显,即认为乞讨行为是公民的一项独立的权利即乞讨权。而浙江大学法学院郑春燕教授却主张乞讨是一种自由而非权利,其在《“乞讨权”存在吗?》一文中指出:“对于法律没有禁止性规定的事项,公民享有的仅仅是自由,而非权利,……对权利来说,其最重要的特征就是获得救济,……而乞讨者无权对被请求人的拒绝行为,寻求法定的救济途径。因此,乞讨并不是一种权利,至多只是一种自由。”笔者认为,乞讨行为既非一项独立权利,亦非仅仅是自由,其本质是人身自由权的一种表现形式。人身自由权,分为身体自由权及精神自由权。身体自由权,是指公民按照自己的意志和利益,在法律规定的范围内作为和不作为的权利;精神自由权,指公民按照自己的意志和利益,在法律规定的范围内,自主思维的权利。人身自由权的表现形式多种多样,诸如散步、歌唱、游泳等等。只要在法律未作限制的状态下皆可作为人身自由权,而不单独规定为散步权、歌唱权、游泳权等等。但需指出的是,并不是所有的人身自由行为皆可归入人身自由权,法律将某些最基本、最重要的人身自由行为作为示例列举出来,如婚姻自由权,被列举出来的事项便脱离于人身自由权而成为一项独立的权利。公民的乞讨行为在法律未作限制,亦未将其列举为乞讨权的状况下,其将归入人身自由权。认为未被列举出来的乞讨仅仅是自由,而非人身自由权的主张是根本错误的。在郑春燕教授看来,拒绝乞讨者的请