文档介绍：加强地方政府性债务管理的一些思考
毛光旭
近年来,地方政府通过举借政府性债务等方式筹措了大量建设资金,有效地缓解了城镇基础设施建设和社会公共事业发展的资金需求,对加快城市化进程,促进经济和社会事业的协调发展起到了重要作用。但是,随着政府性债务规模的迅速扩大,政府财政收支压力不断加大,政府性债务风险积聚加快并逐步显现。同时,由于管理制度不健全,政府性债务在一定程度上脱离了财政管理和人大监督,导致政府性债务结构分散、存量不清、权责不明、调控不力、偿债和预警监测机制缺乏,重借轻管现象比较突出。这些问题不仅对地方财政的平稳运行构成潜在威胁,而且直接影响到经济发展和社会稳定,需要认真研究并着力解决。
一、现阶段政府性债务管理中的突出问题和形成原因
(一)城市化进程速度加快,债务规模急剧扩大。随着经济的高速增长,人民生活水平的不断提高,在中央实施积极财政政策背景下,近几年来各地方政府掀起城市化进程的浪潮。各地普遍加大了城市基础设施建设的投资建设力度,在目前地方财力有限的情况下,各级政府为此通过各种形式举债进行城市建设,一些地方政府领导为了在有限任期内表现“政绩”,上马各种“政绩工程”和“形象工程”,地方政府债务风险问题逐步加大。
(二)管理职能缺位。政府性项目在管理上存在诸多缺位现象,财政部门被动参与项目的立项争取;项目竣工进行贷款的偿还,计划部门、行政主管部门无制约手段,且因职责分工的关系,往往缺乏督促项目单位还款的动力和积极性。这样的管理体制和分阶段运作的管理模式,虽然从政府的角度看似乎均在政府内部,属于内部分工、协作,但由于部门职责、利益格局的局限性,实质上必然影响政府债务的有效管理及良性发展。
(三)信息失真,难以为科学决策提供依据。主要原因,一是现在还没有对政府性债务做出明确的、可操作的债务统计口径,同一个地区出现不同的数据;二是各部门和单位出于各自的利益,不愿准确及时提供债务信息,人为制造信息孤岛。信息的不真实,不但直接影响了决策机构的科学决策,也影响了政府宏观管理和社会监督的效果。
(四)监控不力,缺乏事前、事中的严格监督。目前各投融资机构和部门、单位都拥有独立融资权,没有统一的债务规划和预算,擅自举借债务,短贷长投,甚至挪用转移资金等问题突出。债务资金的多口管理极易造成无口管理和管理失控。尽管设置了一些监督职能,也制定了多种监督制度,但因监督者没有掌握真实的信息和必要的手段,故而难以及时有效地发挥作用,容易造成债务失控现象发生。同时,债务资金缺乏人大监督,容易超出地方政府的财力可承受范围。
(五)缺少预警机制,违约风险大。由于政府性债务是近几年才引起人们的普遍重视,所以各级政府尚未建立有效的债务预警机构;同时,由于债务无统一的、可操作的统计口径,债务预警的监控指标也无法运用。此外,一般政府性债务都投入公益性和基础性领域,很多项目无收益或者收益很少,没有形成社会效益和经济效益的有机整合,再加上债务结构的不合理,使债务风险进一步凸显。一旦发生信用危机,必将破坏金融市场的信用秩序,从而危及财政进而影响政府信用,对社会稳定构成潜在的危险。
尽管近年来中央及各级政府做了大量工作,也试图控制和缩减地方政府债务,但由于缺乏统一的地方债务管理机制和科学的管理办法,债务规模仍呈加速上升趋势。
二、如何加强地方政府性债务管理的几