文档介绍：审计研究简报
第11期
(总第216期)
审计署审计科研所 2011年7月25日
基本农田建设资金绩效审计评价体系
开展基本农田建设和保护,对全面提高农业综合生产能力,维护耕地保有量,推进城乡合理用地,为经济发展提供有力的资源保障具有重大而深远的意义。我国多年来不断加强在土地整治、基本农田建设以及相关基础设施建设上的财政资金投入。基本农田建设的重要地位以及巨大的资金投入,使得基本农田建设资金能否安全和有效地使用,成为各级政府部门和社会公众关心的热点问题。各级审计机关应努力做好基本农田建设这一重大农业资金的审计,从政府审计的视角积极评价有关基本农田建设资金运用的绩效,并从体制、机制、管理等方面分析存在的问题,提出完善制度、加强管理的措施。开展基本农田建设资金绩效审计,要构建基本农田建设资金绩效审计评价体系,明确其审计的目标、审计的内容、审计评价标准,建立比较全面、合理的审计评价指标体系。
一、基本农田建设资金绩效审计的目标
各级政府在基本农田建设上的资金投入,有力地拉动了农业经济的增长,加快了农业发展的进程,农业产量提高,农民收入增加,种植条件改善,作业效率提高。但在实际建设过程中,存在着对资金的投入和使用监管不严、项目规划不科学不合理等问题,造成工程拖后、进展缓慢、损失浪费严重、资金使用效益低下,甚至资金被虚报冒领,影响了基本农田建设资金的效益。
针对当前资金绩效未能得到有效发挥,基本农田建设资金绩效审计的总体目标应当是:通过审计或审计调查,检查基本农田建设资金运用的合规合法性和实际效益,反映投资中存在的主要问题及分析形成的原因,促进有关部门加强资金管理,提高农业投资效益水平。具体包括以下三个方面:
(一)检查基本农田建设资金运用的合规合法性和实际效益。
公共资金的效益评价是公共资金审计的重要内容。通过审计活动,可以了解资金真正的使用情况,是否存在违规违法问题,资金投入达到了怎样的效果,在多大程度上提高了农业的产量以及农民的收入水平,推动了农业的发展,为政府决策部门提供相关信息和作为今后工作的分析参考。
(二)分析影响基本农田建设资金绩效的因素。
受多种因素的影响,基本农田建设资金实际效益与预期会存在较大的差异。这些因素有客观方面的和主观方面的,诸如气候、水土、农作物自身生长特点等自然条件,工程建设中施工质量、人员素质、管理水平,以及乡村治理水平和农民观念、种植技术优势等。审计人员应当切实地分析影响资金绩效的各种因素及其影响程度,比较准确地评价资金的绩效。
(三)提出有价值的审计建议。
审计部门在审计调查中掌握了比较全面丰富的书面资料,又通过实地查看现场,直接接触了有关设计单位、施工方、村干部、农民,直接查看了施工的进度、质量,甚至可以直接感受工程带来的变化和效益。这是其他部门所不具有的信息资源优势。以此为基础,审计人员可以进行更加深入细致的分析,并进一步寻找原因,提出比较切合实际的意见和建议,促进政府在农业建设上的投资能真正地发挥应有的作用。
二、基本农田建设资金绩效审计的内容
公共投资经过财政部门划拨,投入到项目,需要一定的周期才能完成,要经过勘察、设计、招投标、施工、监理、完工验收、项目投入使用等多个环节。基本农田建设项目一般经过申报、审批、下达预算、开工、验收等程序,建设周期通常不超过一年,技术复杂程度不高。资金的划拨时间、资金使用的安全性和合规性、工程进度和质量、完工验收和管护水平等都关系着资金的绩效。基于此,基本农田建设资金绩效审计的内容主要包括以下几个方面:
(一)资金下拨和使用情况。
资金能否按时足额下拨和投入使用,将影响项目的开工和产生效益的时间。省财政大多将基本农田建设专项资金按照计划下达拨付到市县财政,再由市县财政拨付给农业、国土资源等管理部门及项目设计、施工、监理等承担单位使用。有些项目还有配套的自筹资金。审计要关注资金,包括自筹资金拨付使用的时间、金额、去向,是否按时下拨,是否投入到工程建设当中,有无拖延、挪用、压占,影响工程的开工建设。
(二)工程招投标情况。
作为保证工程质量的首要环节,建设工程应当按照法律法规进行公开招标投标,消除暗箱操作,维护各方合法利益。审计要关注招投标过程是否按照国家法律法规进行,是否公开透明,参加投标单位和中标单位是否具备相关资质。
(三)工程建设和管理情况。
工程能否按时开工、完工和及时发挥效益是审计的重要内容。工程应由具备资质的施工单位施工,按照批复的工程建设内容和时间进行,不得擅自改变和拖延。监理方应尽到监理职责。审计应关注施工的管理水平、工程进度、工程内容,有无建立工程的内部控制制度,有无施工记录和监理记录,工程有无变更,变更是否履行了相关手续。工程有无重复规划、虚大预算情况。工程款项的