文档介绍：上海交通大学 MPA 论文上海失地农民保障问题研究

第一章绪论

第一节研究背景和意义

上海,作为中国最大的城市,以其全国领先的经济发展和高度的城市化而
闻明全国。然而,上海的经济发展一样不可避免的大规模的征地建设,也就不
可避免的遇到失地农民问题。市中心地带已经没有余地可供发展了,接下来的
开发建设目标就放到了经济相对落后、人口密度相对较低的远郊区。郊区的经
济发展明显要落后于市中心区,况且土地原本就是稀缺的社会资源,失地农民、
征地政府和用地企业,三者之间互相权衡博弈着,都在追求着各自利益的最大
化。就全国范围来看,失地农民总是处于弱势群体状态,以往的各项政策制定
往往更多的倾向于企业经济利益的提高和当地政府经济指标的上升。失地农民
的利益保障往往相对比较难受到政策上的倾斜和照顾,这就导致了各种不稳定
因素和不和谐的事件的发生。因此,在研究失地农民保障问题上,重点还是要
更多的放在保障失地农民的合法利益上,从征地补偿、就业安置和社会保障等
方面为失地农民提供系统的保障覆盖。
对于失地农民问题,国内外也有许多学者将进行了研究,有的学者从失地
农民的角度入手,着重考虑如何更好的使农民得到保障;有的学者从现有的土
地流转政策和征地补偿政策入手,以政府主导的视角来分析问题;也有的学者
从区域性经济发展的角度,分析各方的利益博弈。总体上看来,各位学者看待
问题的角度和和利益支持方偏重不同,导致了在系统性、综合性上的不足和理
论支持的深度不够。所以,本文力图站在一个中庸的立场上,不偏不倚的将利
益放到一个新的系统框架中,对各自的利益取向和优劣势进行分析比较,从而
得出一个相对平衡的利益发展模式。
上海市的远郊,诸如奉贤、金山等区,由于之前农村结构的大量存在,同
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时经济受到市区辐射,因此,这些远郊地区城市化进程中的失地农民问题在上
海市范围内具有相对的典型性。近几年来,因为征地开发而产生了大量失地农
民,进而引起的群体性事件时有发生,政府也在不断的调整对失地农民的保障
政策,但似乎问题依然没有很好的解决。无论怎样,政府作为社会的管理者,
他的主导责任是责无旁贷的。政府不能只停留在对失地农民的最基本的保障上,
应当以科学的、发展的观念,重新审视保障问题,要使失地农民保障形成一种
良性的增长。本文就秉承这一理念,力图寻找着一种新的良性保障模式,希望
借此能为政府在公共政策的制定上提供一种新的思维模式,使公共政策研究方
法在实际操作中得到重视和运用,推进政府决策上的科学、民主、制度和高效。

第二节主要概念描述

失地农民。“失地农民”一词,最早于何时提出,目前学术界还尚无定论;
但 2000 年以后的研究中,“失地农民”一词大量出现,而且在 2000 年之后发表
的学术论文中,标题与内容中明确的出现了“失地农民”这一概念。①失地农民,
是指那些在城市化进程中,基于城市建设和开发用地需要,耕地被征用而失去
土地,但仍保持或部分保持农民身份,并未真正转变成城市居民的农民。大部
分的失地农民,在失地后既不是农民也不是居民,更像是边缘化了的“第三者”。
他们的身份特殊而又模糊,归农又没有土地,归居又没有户口,到最后很容易
成为多方管不了的盲点盲区。多方忽视的结果必会使这部分人为了自身的名分
和生存而抗争,成为不稳定因素的爆发点。失地农民,失去的不仅仅是身份,
还失去了土地、失去工作、失去劳动收入、失去社会保障。同时,与之相对应
的,他们要求人格尊严权、劳动权、财产权和社会保障权。据统计,我国目前
失地农民总数已经超过 6000 万,并仍以每年约 200 万的速度递增。我国近些年
城镇化速度年均超过 1%,而每提高 1%的城镇化水平就将占用 190 万亩耕地,
需安置失地农民约 266 万。这样下去,到 2020 年,我国的失地农民将会过亿②。
这一庞大的群体所带来的种种问题,足以上升到战略意义上。本文中所指失地

①[M].北京:中国劳动社会保障出版社,2008 年 7 月第一版
②:如何解开这一对尖锐的矛盾死结[J].理论与当代,2009,08:5—9
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农民,专指由于大规模征地拆迁而导致的失地农民。
失地农民保障。保障,是指作为社会成员之间的某种意义上的交互动态的
有限支撑和支持,它需要建立在全社会的文明和财富逐步的增加和法制建设逐
步完善的基础上。而社会保障,是国家或社会通过立法和行政手段对国民收入
进行