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公共服务的制度分析——以公共安全服务为例
 宋全喜
 
第一节  导论
  一、研究的缘起
  “安全是市民社会的最高概念,是警察概念;按照这个概念,整个社会的存在都只为了保证它的每个成员人身、权利和财产不受侵犯”。[1]所以说,任何国家都需要警察服务来提供基本的社会秩序和人身财产安全,中国也不例外。在改革开放的新时代里,中国要持续发展,需要有各方面的努力,在种种努力之中,高质量地提供警察服务,保障稳定的社会秩序,保护公民的人身财产安全,也是非常重要的。1999年“两会”期间,与会的人大代表对社会治安问题就给予了相当的关注,特别是2001年4月2日至3日在北京召开的全国治安工作会议上,国家有关领导指出社会治安不仅是个重大的社会问题,也是一个重大的政治问题。由此可见当前政府对社会治安问题的重视与关注,当然,这也从一个侧面反映出当前我国社会治安问题的严重性。从日常生活来看,中国公民对安全的投资也日益增大,如越来越多的家庭开始花数目不小的资金安装防盗门和钢窗架子。应该说,社会各个方面对于警察服务的供给是非常重视的,有效需求也是强劲的,并且警察服务的绩效对于中国的稳定与发展也是至关重要的,无论是政府领导人,还是普通公民,还是提供警察服务的官员,都看到了这一点。
但是,公益物品的特性表明,公共安全服务作为一种公益物品,在消费上必然会存在搭便车的问题。而政府、市场以及自治组织,都是公益物品领域必然存在的搭便车的解决之道。政府不可能是唯一的,市场也不可能是唯一的,显然自治组织也不可能是唯一的解决之道。这是理论分析的结论。当然,在实际的公益物品供给中,情形要比理论分析复杂得多。就目前的实践来看,公益物品理论是政府干预的最充分的理由。绝大多数国家都采取了政府垄断经营公益物品的方式,尤其是在公共安全服务上,这导致了公共安全服务的有效供给不足和供给上的低效率。这说明,政府并不需要垄断公益物品,政府放弃垄断经营,利用更多的市场化的方法,通过地方分权和社区参与,调动当地政府的积极性,可以实现公益物品的更优化的供给。这同时也说明,福利经济学有关在公益物品场合充分竞争的市场机制不能实现资源配置效率的逻辑是正确的。但是,并不能因此推导出政府必然能够实现资源配置效率。理论分析并不能简单地代替政策抉择。
但是,我们的研究还是不够的,无论是在警察服务的理论方面,还是在中国警察服务的实证方面,都是如此。在实践中,公共服务问题是一种远比理论复杂得多的问题,至今还没有一种理论能够一劳永逸地彻底解决公共服务的问题,在将来也不会有,所以本文也不敢奢望能够在多大程度上解决公共服务,特别是公共安全服务这种更特殊、更复杂的问题,本文只是想利用一种制度分析的方法,从公共经济学的角度,来对目前的公共安全服务的制度安排进行分析与探讨,把事实看清楚,笔者相信弄清楚事实“本来是什么”本身就是一件很有意义的工作。因为笔者相信,“如果我们知道了我们在哪里,要走向哪里,我们就能够更好地判断要做什么,如何做。”
  二、分析的起点:制度理论
  由于本文的中心在于用制度分析的方法对公共服务进行分析,笔者深信,“一项较为理想的制度安排里,激励会促使其个人为所有的人获取净收益而非净消耗。”[2]一项制度的好坏与相关的个人或组织所能获得的收益大小直接相关。所以,笔者认为有必要集中分析一下制度理论,揭示出关于制度的一般见解,以利于以后的分析。
  (一) 制度的内涵:
  自人类社会产生以来,在人们的社会生活中形成了无数的制度,制度影响到人们的各种社会生活。正是由于制度与人的行为的密切相关性,吸引了无数政治、经济、社会学家对制度进行研究的浓厚兴趣,这也使制度理论得以不断的丰富和发展。美国制度学派先驱之一凡勃仑首先将制度问题纳入科学研究,开创了对制度进行系统的逻辑实证研究之先河。凡勃仑认为,制度是大多数人所共有的一些“固定的思维****惯、行为准则,权力与财富原则”。“制度必须随着环境刺激的变化而变化,因为就其性质而言,它就是对这类环境引起的刺激发生反应的一种****惯方式,而这些制度的发展也就是社会的发展。制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或作用的一般思想****惯……人们是生活在制度——也就是说思想****惯——指导下的,而这些制度是早期遗留下来的。……今天的制度,也就是当前公认的生活方式。”而所谓经济制度,则指的是人们在社会生活过程中接触到它所处的物质环境时继续前进的****惯方式,凡勃仑的这个定义指出了制度是对社会环境变动的一种应变方式,它通过沉淀于人类理性之中而成为一种****惯方式。[3]制度学派的另一位著名的代表人物康芒斯认为,“制度”一词的定义并不十分确定,但是他还是从制度内的人类行为入手找到了适用于一切