文档介绍：在公立医院改革中采用PPP管理模式的探讨
贾康孙洁
内容摘要
公立医院改革是医疗卫生制度改革中的一项重要内容,计划经济体制下的行政管理模式已经不再适合市场体制的要求,而过度市场化的改革也被实事证明不能为社会公众提供让人满意的医疗服务产品。一种中间道路的公私合作伙伴关系已经被越来越多的西方国家所采用,本文对不同管理环节采用不同的PPP管理模式进行了分析探索,提出在公立医院改革中,应对不同经营内容采用不同形式的PPP管理模式。
近日医药卫生体制改革方案已经公布。关于公立医院管理体制改革,在《方案》中指出:“从有利于强化公立医院公益性和政府有效监管出发,积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。进一步转变政府职能,卫生行政部门主要承担卫生发展规划、资格准入、规范标准、服务监管等行业管理职能,其他有关部门按照各自职能进行管理和提供服务。落实公立医院独立法人地位。”我们认为为实现这一目标,还有必要积极探讨采用公私合作伙伴关系(PPP)的管理模式。
多年实践证明,在市场经济体制下,由政府直接经营管理的公立医院出现的问题促使公立医院改革成为必然。然而由于公立医院的特殊责任,如果完全市场化,完全由私人部门管理并运作,也是不可行的。如果采用公私合作伙伴关系管理模式,一方面能有效提高公立医院经营管理效率;另一方面可以较好地
“坚持公共医疗卫生的公益性质”。
一、公私合作伙伴关系(PPP)管理模式的内涵
PPP是英文Public-Private Partnerships的缩写,通常翻译为公私合作伙伴关系,当前学者们在对PPP的理解和认识上有不同定义表述。两种比较典型的观点是:
第一,美国民营化专家萨瓦斯认为,可以从三种意义上使用公私伙伴关系这一术语。首先是广义界定,是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次是中口径的界定,是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目。再次是窄口径的界定,它指企业、社会贤达和地方政府官员为了改善城市状况而进行的一种合作。(,1999)
第二,联合国发展计划署总结为:PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。(联合国发展计划署,1998)
根据人们对PPP的认识,并结合上面两种比较典型的观点,可以就PPP管理模式作出这样一个定义:所谓PPP的管理模式,是指政府公共部门与民营部门合作过程中,让私人部门参与提供公共产品和服务从而实现政府公共部门职能的管理模式。通过这种合作和管理过程,可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时,为社会更有效率地提供公共产品和服务。
公共医疗卫生服务制度体系的提供属于政府职责,而实现这种职责不宜简单地由政府独自生产和操作,有必要加入向私营部门购买等方式来实现。即便是政府投资,也未必一定要亲自经营管理,可以通过委托民营部门经营管理的方式来实现。
二、PPP管理模式与融资的区别
目前有一些学者认为PPP只是一种融资模式,并不认为是一种管理模式。我们之所以认为PPP是一种管理模式,其主要理由,有以