文档介绍：城市政府社会管理和公共服务体制改革思路研究
姜国洲
行政体制改革是2006年北京工作的一项重要内容。党的十六大提出了政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的行政职能定位。政府如何履行社会管理和公共服务职能,目前还缺乏足够的研究,特别是对管理职能和服务职能的内涵和外延不清晰,导致社会管理和公共服务工作安排部署中针对性不强,体制改革方面思路不清晰,不能满足经济和社会发展的要求。必须以新的思路,理清这两项职能的内涵和外延,为政府有针对性地开展工作,履行好职能奠定基础,为推进行政体制改革提供指导。
一、城市政府社会管理和公共服务职能的定位
关于政府社会管理和公共服务职能的定位,从目前各地的工作部署看,主要有以下几个方面的观点:一是将社会管理和公共服务职能等同起来,将社会管理纳入公共服务的范畴;或者将公共服务纳入社会管理的范畴;二是将社会管理和城市管理等同起来,将社会管理和城市管理的内容纳入社会管理或城市管理的范畴;三是将公共服务职能与政府行政的方式等同起来,以构建服务型政府为导向,推进政府工作流程和制度的创新。在理论界,相当多的观点是从公共管理学的角度,将社会管理和公共服务理解为包括政府、企业、社会等在内的多个主体在城市管理和公共服务中共同发挥作用,保障城市有序、高效运行的过程。这些做法和观点存在的一个突出问题是对政府的社会管理和公共服务内涵的理解不清楚,不能很好地指导政府做好相关工作。按照中央的精神,总结基层改革经验,从履行好政府职能和指导改革的目的出发,应该从如下视角理解政府的这两项职能。
(一)城市政府社会管理职能的内涵和外延
首先,社会管理职能是以政府强制力为后盾的管理职能。所谓管理职能,从表面上看,是关于某种活动的计划、组织、协调、控制等过程,从而实现管理者的目的。从实质上看,则是以强制力或者权威为后盾约束被管理者,使之按照管理者的要求采取相应的行为,否则会遭到惩罚。管理的本质属性就是强制力。缺少这一点,就不是管理。城市政府的社会管理职能同样如此,是以政府所拥有的权威为后盾的,这种权威通常情况下是通过体现政府意志的法律法规和标准表现出来的,如果违背政府的意志而行为,可以明确预期将会受到来自政府的惩处。如果某种行为可以预期既使不服从政府的要求,也不会受到惩处,就不是社会管理的对象,关于这方面的政府职能也就不是管理职能。
其次,社会管理职能是针对狭义社会的管理职能。社会管理职能是与经济调节、市场监管、公共服务处于同一个层面的政府职能,不能将政府的社会管理职能理解为包括政治经济各项职能在内的广泛的社会管理职能,而应该是专指规范人们的社会活动以及社会关系的狭义的社会管理职能。必须把握好这个立足点,否则,可能导致将政府的社会管理职能无限扩大,成为一个什么都可以扔进去的筐,最终使得各种关于社会管理职能的讨论宽泛化,失去针对性、实践性,难以指导政府更好地履行社会管理职能,对政府全面履行行政职能也不利。
再次,社会管理职能的目的是从社会人的角度出发,弥补市场的不足,推进社会的公平、公正。市场机制本身可以对人与人之间的社会关系进行调节,但这种以利益为基础的调节方式难以保障人的各项权利得到社会的普遍尊重,也难以确保人的各项义务得到普遍遵守。而对于人来说,不能仅仅满足于经济的发展,而是要求全面发展,要求人的权利和义务在发展中能够得到尊重和体现。对于国家民族来说,也只有人的各方面的需求得到满足,社会结构、社会分层控制在合理的范围内,社会才能保持稳定。否则,经济也难以平稳发展。因而,需要政府履行社会管理职能作用,通过制定社会政策和法规、标准,管理和规范社会组织、社会事务,化解社会矛盾,调节收入分配,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,使人的社会属性得到充分的保障和维护。
第四,社会管理职能主要涉及到四个方面的内容。公共管理是政府的基础职能。对于城市政府来说,公共管理职能包括经济、社会和城市三个方面的管理职能,这几类公共管理职能的侧重点各有所不同。其中经济方面主要侧重于经济调节和市场监管,城市方面主要侧重于城市运行的秩序,社会方面主要侧重于对人的权利义务、人际关系和社会结构的管理。具体包括如下内容:其一是维护好人的基本权利和义务,比如宪法规定的劳动的权利、受教育的权利等。其二是对社会组织和社会结构的管理,比如解决贫富差距、控制人口等。其三是对社会秩序的管理,比如社会治安问题、公共安全问题等。其四是对社会思潮的管理,比如打击邪教等。
(二)城市政府公共服务职能的内涵
首先,公共服务职能是以资源投入为标志的服务职能。所谓服务职能,是服务的主体通过某种形式来满足客体的需要,使客体得到实惠或便利。服务的核心是资源的付出,不论服务主体能否获得回报,只要为客体服务,他必然投入一定的资源。服务职能和管理职能不同,管理需要以强制力为后盾进行