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论现代国际航空法的自由化趋势
〔摘要〕自由化既是应然国际航空法的一种理念和价值取向,又越来越多地体现在实在国际航空法之中。具体而言, 1944年《芝加哥公约》建立的双边法律体制实质上是一种贸易保护主义,从美英《百慕大协定》到美国自由式协定都增进了自由化内容, 2007年美欧协议和中美协议体现了全面的自由化;从区域层面来看,欧盟与亚太地区航空法都展示了自由化势头;国际多边自由化仅在有限范围内得到发展,但航空联盟在实践中发展了多边自由化, ICAO也对多边自由化做出了重要贡献; WTO多边法律体制也开始调整航空运输,虽然目前的调整范围十分狭窄,但贸易评审机制保障了WTO航空立法自由化的向前发展。
〔关键词〕现代国际航空法;双边自由化;区域自由化;
国际航空运输自由化是当前国际社会的一个热点话题,正如国际民航组织理事会主席柯台特在第五次世界航空运输大会开幕式致辞中所说,“自由化”不是要不要的问题,而是如何实施的问题。在航空运输自由化的研究方面,西方学者针对开放国内航空运输市场设计了多种方案,在理论上给航空运输业的发展提供了坚实的基础,但他们主要从实践的角度对国际航空运输法的自由化进行个案分析,并没有形成系统的航空运输服务自由化理论,这是西方航空法理论的缺陷。我国学者对国际航空法自由化的研究相对落后,有些学者对航权问题进行了探讨,也开始出现自由化的呼声,但没有详细探讨实践中出现的问题及其解决方法,也没有分析各国政府开放航权的必要性与可行性,实用性不强。本文主要从国际航空运输双边法律体制、区域法律体制、多边法律体制以及WTO航空立法四个方面,全面分析现代国际航空法的自由化趋势,以促进航空业的发展。
一、国际航空运输双边法律体制的自由化趋势
(一)国际航空运输双边法律体制的本质
国际航空运输双边体制的基石是领空主权原则。现代航空运输法律体制起源于第二次世界大战末。为吸取战争带来的沉痛教训, 1944年《芝加哥公约》全面实施主权原则,承认主权国家对其空域享有排它的支配权,各国有权决定外国航空器能否进入本国领空及其条件。〔1〕51实践表明,那些不受公约制约的国家也认可了空间主权规则。〔2〕131《芝加哥公约》建立的现代航空运输体制充分利用这一基石,很快被各国批准与接受。〔3〕结果是,全球民用航空运输体制由数以千计的双边协定组成,这些协定大多并不透明却支配着两国之间航空运输服务。〔4〕
国际航空运输双边体制的特点是对等交换。现行体制下,两国之间要想组织和经营国际航空运输业务,首先要订立双边航空运输协定,确立航线、运力、运价、交换运营权利及指定航空公司。因此,双边协定是两国通航的主要法律依据,航空运输市场在高度管制下运行,这一市场在形成之初就留下了对等交换的印记,主要体现在:第一,航线由双方对飞,限制了缔约国可以进行运输飞行的航班数量,如果单方面经营,经营一方应给另一方“资源补偿费”(“royalty”);第二,严格控制缔约国之间的运输权利;第三,限制缔约国航空公司的所有权结构;第四,实行
“双批准”的运价原则;第五,国内法支配着可进行航空运输的航空公司名单以及被授权飞行线路的条件;第六,“事先确定法”对运力严格控制,使用机型和航班次数都需双方事先商定。
国际航空运输双边体制的本质是国家保护主义。双边协定限制了条约缔约国或其国民拥有或控制的航空公司的利益,所有权和控制体制可以保护航空运输的起讫权(O&D),其经济收益直接流向航空公司的母国。另一方面,限制运力与运费也给航空公司提供了价格支持。因此,各国在这类交换中都要认真权衡它所付出的代价与得到的回报。这些因素时常导致有限的交换权利(权利交换),明显忽视了缔约国航空公司在外国装卸货物或上下旅客的权利。〔5〕
(二)国际航空运输双边法律体制的自由化突破
国际航空运输双边体制的首次自由化突破是1946年英美签订的《百慕大协定》,因为当时英国和美国是两个航空超级大国,其航空运输量占全世界的四分之三。但两国的航空政策差距很大:美国倡导“航空自由论”,英国力主“航空秩序论”。双方经过艰苦谈判,各自作了“最大让步”,最终达成妥协,对1944年《芝加哥公约》确立的双边原则增进了自由化因素:首先,英方放弃了原来坚持的运力需要事先确定定额的主张,接受了美国关于运力由航空公司按照市场需求自行决定的意见,但对之附加了若干限制性条件。美方也被迫从原来坚持的运费价格实行自由竞争的立场,勉强同意了英国关于价格由双方航空公司商定,报双方政府批准的体制。人们一般将这种体制称作“双批准原则”。其次,为增加自由化因素,《百慕大协定》又将这种“双批准原则
”具体化,使运费一般经由“国际航空运输协会”(IATA)多边统一商定,再经有关国家政府批准。〔6〕在国际航空运输实践中,由于