文档介绍：印度乡村公共品供给机制研究:公共治理的视角
温俊萍
· 2013-02-15 17:26:29 来源:《南亚研究季刊》(成都)2008年1期

内容提要:公共品供给是决定农村经济社会发展的关键因素,科学合理的公共品供给制度对于推进农村发展战略至关重要。自由化改革以来,印度政府在公共品供给制度方面进行了一系列积极探索并取得显著成绩。本文拟从公共治理的理论视角出发,结合印度乡村治理的具体实践,对印度乡村公共品供给的制度背景、现状、机制等进行系统分析和研究,以期为我国农村公共品供给制度创新提供有益的借鉴。
关键词:治理乡村公共品印度
印度是农业大国,,直接或间接以农业为生。农村公共品的供给对增强农业的发展后劲、改善农民的生活质量都特别重要,公共产品的供给问题一直备受关注。自由化改革以来,印度政府在公共品供给制度方面进行了一系列积极探索并取得显著成绩。因此,本文拟从公共治理的理论视角出发,结合印度乡村治理的背景,考察和分析印度乡村公共品供给机制,主要包括乡村公共品提供的状况,公共品供给的责任结构、融资机制,决策执行及其监督机制等方面内容。在此基础之上,总结印度乡村公共品供给的经验及其启示,以期为我国农村公共品供给制度创新提供有益的借鉴。
一、治理理论框架中的公共品供给分析
在市场经济条件下,政府的主要职责是提供充足的公共物品,最大限度地满足全社会的公共需要。因此,如何有效地提供公共物品始终是各国政府关注的焦点。根据公共经济学的观点,公共品是指“每个人的消费不会减少任一其他人对该种物品的消费”,具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性三个基本特征的物品。近年来,伴随着新公共管理运动的兴起,公共治理理论成为包括公共品问题在内的公共事务管理的主要理论工具。治理(governance)一词在西方国家已有数百年的历史,其原意是控制、引导和操纵,自20世纪90年代以来,治理的涵义发生了深刻变化,许多学者从不同角度对治理作出了新的界定。其中,全球治理委员会的定义最具权威性和代表性。根据该委员会的界定,治理是指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的各种方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的非正式的持续的过程。治理的定义包括了如下几个基本特征:第一,治理不是一整套规则,也不是一种活动,而是一个过程;第二,治理过程的基础不是控制,而是协调;第三,治理的主体既涉及公共部门,也包括私人部门;第四,治理不是一种正式的制度,而是由行动者持续互动形成的机制。①公共治理通过在不同治理主体之间建立合作伙伴关系,共同完成和实现公共品供给或公共事务管理的目标。它运用合作理念考量公共品供给问题,要求政府的职能必须由重管制向重服务转变,引入各种形式的制度安排吸引更多的非政府组织和社会公众参与公共品的生产和供给,公共治理强调了政府与非政府力量在公共品生产中的互动关系,认为只有以公众需求为导向,积极回应环境变化,才能不断提高公共品的供给效率。
按照治理理论的分析框架,衡量公共品供给效率的因素主要包括以下几个方面:(1)合法性,即关于公共品供给的决策是否被自觉认可和服从的性质或状态,它要求公共品的供给能够体现不同社会成员的共同需要,以尽可能获得公众的共识和同意;(2)法治性,即法律成为公共事务管理的最高准则,法治的目标是规范公共品供给主体的行为,对公共事务进行有效的治理,为公民分享公共品提供制度保障;(3)责任性,指的是公共品的供给主体职责明确,能够履行相应的职能和一定的义务;(4)有效性,主要指公共品的决策和执行富有效率,其本质是实现公共品供给的低成本和高效率;(5)公正性,即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共品或公共服务方面是平等的;(6)回应性,它的基本含义是公共产品的供给主体必须对公民的需求作出及时的和负责任的反应,能够主动迎合公民的价值取向和偏好;(7)参与性,指人们可以广泛参与公共品供给的决策、执行及管理监督过程。②
近年来,许多国家的政府在转变职能的同时,开始反思公共服务和公共品供给的结构和效率问题,对公共品供给机制进行了改革和创新并取得一定的经验。与一些发展中国家相比,印度政府更加关注民生问题,在公共品的供给制度方面曾进行了许多有益的探索和尝试。因此,本文拟从公共治理理论的视角出发,对印度乡村公共品供给制度进行深入分析和探讨,以期能够为我国农村公共品供给体制的完善和创新提供一定的借鉴和启示。
二、印度乡村治理背景下农村公共品供给现状
印度农村政府体系总体上可称为潘查亚特制度(Panchayati Raj)。潘查亚特也叫评议会,指的是邦政府以下由选举产生的农村基层政府体制。在邦政府以下,各级潘查亚特实行分级自治。潘查亚特是印度地