文档介绍：超越新公共管理:基于政治层面的思考
郁建兴吴国骅
(浙江大学经济学院;******@zju.)
简体原文
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(原刊《云南行政学院学报》2004年第3期,人大复印资料《公共行政》2004年第8期转载)
摘要:新公共管理运动将官僚制政府的弊端归结为政府组织结构、管理技术以及运行方式,试图通过引入私营企业的组织结构、管理技术以及市场化的运作方式来解决这些弊端。但新公共管理的批评者通过理论分析对这种“管理主义”改革方式的黯淡前景做了预测,而许多国家的改革经历也证明了此种改革方式的限度。新公共管理改革的失效不仅源自其改革措施的缺陷,更源自它忽视了官僚制政府弊端的政治表现。以丹哈特和格利夫为代表的后新公共管理学者主张改革应该针对官僚制政府政治层面缺陷进行。这种从政治路向出发的主张将为官僚制政府改革开辟一条新的途径。我国的行政管理理论与实践都还缺乏对政治问题的思考,后新公共管理的改革模式对我们的行政体制改革有着重要的启发意义。
关键词:新公共管理;批判;后新公共管理;政治层面;中国
从20世纪70年代末算起,新公共管理运动已持续了20多年,在地域上也已经从英国、美国、新西兰、澳大利亚等几个腹地国家扩展到了更多国家和地区。正当这种“管理主义”的改革方式——将大型官僚机构小型化、分散化,缩减公共机构的规模,在公共机构内部引入市场机制,将原先由政府包办的服务交由市场提供,改革传统的人事管理体制等等——被各国当作治疗官僚制政府弊病的良方时,对这种改革方式的批评也随之兴起。在那些批评者看来,新公共管理运动无视私营部门与公共部门的差别,简单套用私营部门的管理技术;改革仅仅关注效率,而忽视民主、公平、正义等价值;改革虽然取得了一定的成效,但是改革也带来了许多负面效应等等。正基于此,马丁·米诺格等批评者认为新公共管理运动不会取得成功。在一篇题为《新公共管理运动与官僚制》的文章中(载《教学与研究》2002年第9期),我们对新公共管理运动提出的“摒弃官僚制”口号进行了探讨,并认为新公共管理运动并没有如其所言那样完全摒弃了官僚制,而只是以市场化运作模式和私营部门的管理方法对官僚制进行修正,从而使改造后的官僚制政府更能适应当代经济与社会发展要求。在这篇文章中,我们则试图推进我们的研究,即认为这种“管理主义”的改革方式很难解决官僚制政府的弊端,不仅源自其改革措施的缺陷,更源自它忽视了官僚制政府弊端的政治表现。必须超越新公共管理,并从政治层面推进对官僚制政府的改革。
一、新公共管理运动及其限度
20世纪的最后二十年对于官僚制政府而言,可谓是饱受批评的二十年。随着20世纪70年代“新古典经济学”的兴起,以及私营企业的成功运作,使得新公共管理运动的倡导者有了足够的理论和事实依据对官僚制政府展开批判。新公共管理运动的倡导者首先援引了新古典经济学的观点,对官僚制政府的运行方式进行了批评。在他们看来,官僚制政府之所以运行效率低下,首先在于它过多地承担了本因由市场承担的职能,这使得它相比与私营企业在资源配置、服务提供、产品生产上效率低下;其次在于官僚制政府内部激励措施的缺乏。根据公共选择理论的人性假设,官僚和所有其他人一样都是完全理性的经济人,依靠现有的命令、规章等管理手段难以对公职人员产生足够的激励作用,这使得官僚制政府内部人浮于事。此外,新公共管理运动的倡导者还以成功的私营企业为比照对象,对官僚制政府的组织结构和管理方式进行了指责。在他们看来,传统的官僚制政府由于采用科层制的组织结构,相比于组织结构灵活、多样的企业,日益显得臃肿、低效、迟钝。官僚制政府由于采用集权的、等级制的组织结构,因而其僵化、迟钝,难以对外界做出及时的反应;官僚制政府由于强调严格按照规章制度运作,因而极其容易产生目标置换,即对规则的遵守超过了对公众需求的满足;官僚制政府由于采用终身雇佣制,因而丧失了激励机制,使得公务人员缺乏足够的工作热情和动力。因而,改革官僚制政府的组织结构和管理方式以及运作模式,是解决其诸多弊病的根本。而依照私营企业的组织结构和管理方式以及市场化的运作模式改革官僚制政府,则是可行的方式。这些改革措施包括:在组织结构上,新公共管理试图打破传统官僚制政府的高度集中化、等级制的组织结构,代之以规模较小、层级扁平的组织模式,并将政策制定和政策执行的组织分离开来。在管理方式上,新公共管理大量引入了私营企业的管理方式来取代传统的、机械化的管理样式。绩效评估、项目预算、战略管理这些管理方式现今都已被政府广泛采用来改善政府绩效。在政府与市场的关系上,新公共管