文档介绍：土地征收中被征收人财产权利保护研究
摘要:土地征收是实现现代化和城镇化的重要途径,也是公共利益与私权利益实现再分配的过程。重新构建征收利益分配机制,完善征收补偿程序,引入司法最终裁决机制,将是解决土地征收过程中征收利益分配不合理、补偿标准低、被征收人在补偿定价机制中话语权缺失等问题的重要途径,也是保障被征收人合法权益的有益探索。
关键词:土地征收;被征收人;财产权利
土地征收是国家为了保障公共利益的需要,通过行使征收权,在依法支付一定补偿后,将耕地、草地、林地等土地所有权和使用权移转给国家所有的一种行政行为。征收法律关系是一种特殊的行政法律关系,是代表公共利益的政府与被征收人之间发生的权利义务关系,客体是政府的征收行为及补偿行为。我们承认征收的发生就要承认以下两个前提:一是集体、单位或者个人对其财产享有所有权,国家承认并保护其所有权;二是国家对集体、单位或者个人所有的财产征收有某种正当性,这种正当性或是基于私人权利之上负担有一定的义务,或是某种情形下公共利益优于私人利益。从对所有权保护到对所有权的限制,这体现了国家对集体、单位或者个人财产所有权从绝对到相对的一个认识过程。征收从征收对象性质上分为动产征收及不动产征收,不动产征收又可以分为土地征收和房屋征收。由于我国土地的所有权分为国有土地所有权和集体土地所有权两种,因此,对土地征收而言,其对象只能是集体土地所有权。
一、土地征收中被征收人的界定
被征收人是指国家行使行政征收权时与之发生行政法律关系的行政相对人。我国《宪法》第10条第3款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”我国《物权法》第42条第1款规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第132条规定:“承包地被征收的,土地承包经营权人有权依照本法第42条第2款的规定获得相应补偿。”依据上述的法律规定,被征收人是指集体土地所有权人、房屋及其他不动产所有权人。有观点认为,土地征收的对象只能是房屋或者土地的所有权,被征收人只能是房屋、土地的所有权人。就土地征收而言,被征收人只能是土地所有权人。[1]然而,我们认为土地承包经营权人作为土地的实际使用者和切身利益关系者也是被征收人。在我国,集体土地所有权的主要实现形式是土地承包经营权,征收承包地不仅会涉及到土地所有权人的利益,而且必然会涉及到土地承包经营权人的利益,而该种利益相关性对土地承包经营权人影响更大,直接关系到他们的生产生活,因此有必要将土地承包经营权人也纳入到被征收人的范围之内,在土地被征收时给予他们充分的保护。
此外,物权法第121条规定:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。”第148条:“建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第42条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。
”根据上述规定,我们认为在建设用地使用权人因征收行为而导致其用益物权利益受损的情况下,应当把其认定为是被征收人,按照征收的规定对其利益损失进行补偿。
因此,我们认为被征收人的范围包括:集体土地所有权人、土地承包经营权人、房屋所有权人以及建设用地被提前收回的使用权人。通过对被征收人范围的界定,有利于对被征收人权利的保护,也有利于征收法律制度的正确适用。
二、土地征收中被征收人财产权利保护存在的问题
(一)征收利益分配不合理
以征收耕地为例,保护耕地是我国一项长期的基本国策,国家为保护耕地制定了最严厉的措施,对征收耕地的补偿设置了比征收其他类型用地更广的补偿范围和更高的补偿标准。《土地管理法》第47条第2款规定的耕地征收补偿范围主要包括:土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。该四项补偿项目只是对土地直接利益损失的补偿,而对与被征收土地有间接关联以及因此而延伸的一切附带损失不予以补偿,如租金损失,更不能从政府高价出售被征收土地而获得的土地使用费中分享利益,而该合理预期的利益的缺失就是让被征收人感到不公平之缘由。《土地管理法》第47条第6款中对土地补偿费和安置补助费的补偿总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍,但现实中,政府为减少补偿费用,增加财政收入,往往并不会给予被征收人较高的补偿。据学者考察,各地方对土地、对该两项补偿费相加的平均补偿倍数约为法律规定最高标准的一半。[2]而根据《土地管理法实施细则》第26条的规定,土地补偿费归农村集体土地所有权人所有,地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有,安置补助费在统一安置时,由集体土地所有权人或其他安置单位享有,