文档介绍：推广运用PPP模式研究
——案例分析与政策建议
推广运用PPP模式,吸引社会资本参与公共基础设施建设和运营,是贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革,对于建立现代财政制度、推动城镇化健康发展、改善基础设施供给具有重要意义。因此,深刻领悟PPP模式内涵,准确把握PPP模式运作流程,充分借鉴国内外PPP模式推广经验,探索我国PPP模式发展道路,已成为当前重要课题。
一、PPP模式的基本理论
(一)PPP模式的基本界定
PPP即Public-Private-partnerships的缩写,翻译有多种,主要有公私伙伴关系(***,2002)、公私合作制(余晖,2005)、公共民营合作制(曹征远,2003)、公私合作(亚洲城市发展中心,2014)、政府和社会资本合作(财政部,2014)。
目前,PPP尚未形成统一表述,在不同经济、文化背景下有不同内涵。
亚洲开发银行:PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务,公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系。
联合国发展计划署:PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中,政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是
由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
欧盟委员会:PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系,其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。
世界银行:PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同,而私营部门须承担重大风险和管理责任。
美国PPP国家委员会:PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式,它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施,并提供相关服务以满足公共需求。
加拿大PPP国家委员会:PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系,它建立在双方各自经验的基础上,通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制,最好地满足事先清晰界定的公共需求。
从以上概念可以看出,PPP虽未形成一致表述,但均具有一些共同特征,基本上概括了PPP概念的基本要素:
一是公共和私营部门合作的目标是提供公共产品和服务。一般来说,政府公共部门作为项目的发起人和管理人,同时又是标准的制定者,负责确保所提供公共产品和服务的品质与数量;私营部门作为生产专家,拥有资本、技术和管理等先进生产要素,履行项目建设义务,负责筹集项目资金并提供指定公共产品。
二是政府和私营部门共同分担风险。合作双方通过合同进行风险分配,每种风险均由最适宜管理风险的一方承担。政府主要承担国家层级的风险,如征地、政策、法律、监管等风险。私营部门主要承担项目层级的风险,如设计、施工、融资、运营、财务等风险。双方共同承担无法由某一方承担的风险,如环保风险、需求风险、政治风险等。
三是政府和私营部门共同分享利益。私营部门不是慈善家,其参与提供公共产品的目的是为了获取利润。因此,允许私营部门获取相对合理、稳定的投资回报是吸引私营部门参与公共产品提供的决定性因素。所以,在实践中,政府需要与私营部门签订合同,约定收益的上下限。在收益低于下限时,政府依据合同规定给予补贴,在收益高于上限时,对超额利润进行再分配,从而在维护公共利益的前提下,满足私人投资回报的要求。
(二)PPP模式的基本结构
PPP本身是一个内在结构相对灵活的模式,没有固定的结构,是一个不断发展的概念,可以通过各种不同的结构安排来加以实施。 PPP模式的典型结构安排是建立一个专门、独立、特殊目的商业机构,即特许经营公司(SPV),该公司由私营投资方单独或加上公共部门的股份进行设计、融资、建设、运营,并按长期特许权协议的框架向公共部门提供必要的服务,并根据所提供的服务水平获得相应回报。特许经营期满后,SPV终结并将项目移交给政府。
公众
股东1
股东2
股东3
……
放贷方
(银行)
特许经营公司
SPV
Special Purpose Vehicle
咨询商
承包商
政府
服务
设施
移交
授权
招标
监管
付费
分红
股本
贷款
还本付息
建
议
运营成本加合理回报
运营
维护
咨询费用
建设成本加合理回报
公共
工程
运营商
图1 PPP模式基本结构
PPP模式中,政府虽是公共服务的提供者,但已经摆脱了生产者身份,成为选择生产者的采购者。PPP模式只改变了公共服务的生产方式,并没有改变公共服务的性质。因此,PPP模式中,公共部门至少承担三重角色的职责和义务:政治责任的承担者、规则的制定者与执行者、服务的采购者。
PPP模式中,私营部门成为公共服务的供应商,向公共部门提供符合要求的公共产品或服务。其主要职责为根据