文档介绍：农村基层权力“悬浮”之本源与解决路径
【内容提要】税费改革后,农村基层权力在一定程度和范围内呈现“悬浮”倾向,出现基层政府消极行政、动员和服务能力减弱、政府失信、基层矛盾“上移”等问题。其来源于基层政府管理与群众自治衔接机制空缺、压力型权力运行与基层民主发展矛盾、政府间利益权责配置失调、基层社会主体间利益链条断裂等多种因素。合理定位国家与社会关系,构建基层政府与群众自治合作机制、政府间协调机制、基层矛盾化解机制等途径是解决基层权力“悬浮”的重要路径。
 
【关键词】基层权力、“悬浮”、基层治理
 
伴随着农村税费改革及综合配套改革的推进,中国农村基层社会的问题和矛盾在一定程度上得以缓解,但新的社会问题和矛盾逐步凸显且日益复杂化,基层政权组织体系及权力运行生态在这场改革中也发生了重大变化,基层权力“悬浮”现象引起了理论和实践界的关注。
一、基层权力“悬浮”之现状
(一)基层政府消极行政日益明显,贯彻中央和上级决策不力。政府其基本功能都在于维护公共利益,但地方政府对其局部利益、甚至成员个人利益的考量无法排除。税费改革推行使基层政权“要钱”“要粮”传统职能已经不复存在,基层权力“搭便车”机会减少甚至丧失;加上政企分开进一步深化,其发展经济空间急剧减少,导致其获取局部或个体利益可能性随之减少;同时,政府在向服务型政府转型过程中转型不到位,基层政府人员出现一定程度的思想迷茫和行为迷失,对自己应尽的职责因多是“无利”之事而显得格外消极。当基层政府行为失去利益驱动时,对中央和上级政策中“软任务”的执行更加消极,使中央声音有时难以深达基层。另外,税费改革后,乡村基层政权的行为正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债,基层政府基本成为一种“依附型政权守夜人,甚至基层政府出现“等”“靠”“要”现象,对中央和上级政府过渡的依赖,无法激发基层政府积极性。
(二)基层政府在基层的动员和控制能力减弱。税费改革之前,基层政府为达到局部或自身的利益,甚至不惜将国家政策“过滤”、“阻隔”甚至“扭曲”,力图保持在基层的影响力和控制力,哪怕这种影响力和控制力的来源是“非正式”的,但在一定意义上毕竟还在充当国家政策“传话筒”或“代言人”的角色,基层社会还能清晰感觉到政府的力量。在税费改革及综合配套改革之后,基层政府失去利益激励后消极行政,不仅正式的权力难以达到基层,就是以前惯以利用的“非正式”的权力传递模式也急剧削弱,其在基层社会的动员、组织和控制能力显得捉襟见肘。
(三)基层政府提供、组织公共服务能力弱化。农村基层政府在公共服务领域肩负有提供与组织公共服务职责。税费改革之后,基层政府主观上的消极行政,客观上财力薄弱而无力承担其公共服务职能;综合配套改革后,中央为防止地方截留和挪用转移支付资金,不得不采取“一竿子插到底”的方式进行,而这种“一竿子插到底”的方式很难兼顾各地区的具体化需求,甚至出现政府“出力不讨好”现象;同时也排斥了基层政府参与的积极性、主动性和灵活性,使基层政府在自己所管辖领域“无所作为”,导致基层政府“不想作为”。总之,基层政府日渐游离于供给公共服务职责之外。
(四)基层政府“失信”于民与“失信”于上级政府并存。一方面,由于之前“汲取型”行政造成基层政府官员在民众心中形象受损,由于民众“路径依赖”式的思维惯性,加上上述消极行政