文档介绍：退耕还林,粮食政策与可持续发展
陶然徐志刚徐晋涛
摘要:本文在对退耕还林工程成本有效性评判的基础上,给出了该工程从1999年西部三省开始试点,到全国25个省、区范围内迅速扩张,并于2004年进行较大幅度调整背后的体制和政策逻辑。退耕还林工程的推出和迅速扩张隐含着中央政府1998年以后为降低粮食部门库存、并减少国有粮食部门巨额亏损挂帐的政策目标。同时,地方政府对工程的积极推动,在很大程度上反映了我国地方治理中存在的各种问题。在粮食保护价政策必然导致粮食价格低迷的大背景下,退耕还林的迅速扩张会在一定程度上加快粮食市场供求关系的转折,并成为工程进行大幅度调整的前奏。最后,本文对如何落实中央提出的科学发展观,促进生态脆弱地区可持续发展进行了一些反思。
陶然,1972年生,中国科学院农业政策研究中心副研究员,英国牛津大学中国学术研究中心Shaw Research Fellow;徐志刚,1973年生,中国科学院农业政策研究中心副研究员。徐晋涛,1963年生,中国科学院农业政策研究中心,研究员,副主任。
一、引言
自上世纪90年代中期以来,我国政府启动了几项大型或超大型生态保护工程,如国家天然林保护工程、环京津风沙源治理工程、退耕还林工程等,以遏止水土流失和土地沙漠化加剧的趋势。无论是从地理覆盖范围、参与人数和农户数,还是从财政预算规模和政府人力投入上看,退耕还林工程都首屈一指。自1999年退耕还林工程在陕西、甘肃和四川开始后,退耕还林扩张速度非常之快。2000年工程就迅速扩展到西部13个省(市)的174个县。到2001年,(),。而2002年工程正式展开后,又进一步从以西部为主的20个省(区)扩展到全国25个省(区、市),1897个县。到2003年底,退耕还林已经覆盖全国2万多个乡镇,10万多个村,6000多万农户。五年来,(其中退耕地造林
,),其中仅2003年一年就净增退耕地造林5000万亩。根据国家林业局制定的《退耕还林工程规划》,截止到2010年,(1467万公顷),工程总预算将达3370亿元。如此浩大的规模和预算,不仅在国内生态工程中绝无仅有,在世界范围内也史无前例。在此之前,规模最大的类似工程当属美国的保护性休耕地计划。该计划于1985年正式启动,截止到2000年,其休耕地的规模达到了1356万公顷,占美国可耕地总面积的十分之一。

然而,正当退耕还林在全国上下开展得如火如荼之际,政策突然发生了重要的调整。2003年年底,中央政府突然决定2004年新增退耕地面积指标大幅度由2003年的5000万亩压缩为1000万亩。由于造林有季节性,很多地区在上年秋季就开始第二年的整地造林,政策的突然调整导致各地措手不及,一些农民不得不将已经整理的土地复垦,更有很多地区错过复垦季节。以甘肃省为例,2003年秋冬季节,全省已完成2004年工程建设整地、,其中退耕地整地、(,),但2004年国家下达给甘肃的退耕还林指标只有45万亩。%,,已整耕地既不能造林,也影响耕种。在宁夏,2003年年末进行的退耕超过150万亩,但2004年国家指标只有50万亩,结果是至少有100万亩准备的退耕地无法得到补贴,造成农民很大的损失。在这种情况下,地方只好在向中央争取追加指标的同时,组织农户对未栽种的田地复耕。
为什么退耕还林这项从试点一开始就“深入人心”,而进入正式阶段后更是迅猛扩张(2002和2003年即完成10年规划2亿亩任务的将近40%)的工程,到了2003年底却突然出现调整?其背后的政策逻辑究竟如何?对这些问题的回答,不仅对全面评估退耕还林工程的实施、绩效和可持续性具有重要价值,而且对国家未来如何进行类似大型生态建设也具有重要意义。
本文的目的,就是在评估退耕还林工程成本有效性的基础上,揭示该工程1999年以来从试点,迅速扩张,到最后进行大幅度调整的体制和政策逻辑,据此评判退耕还林工程的可持续性。文章的第二部分基于西部三省农户调查数据对工程的成本有效性进行了分析;在第三部分,我们分析了退耕还林工程与国家粮食政策、地方治理等问题的密切关系,揭示了工程在2004年进行重大调整背后的经济学逻辑。第四部分给出了我国生态脆弱地区如何落实“科学发展观”,实现经济、社会和环境可持续发展的初步讨论。
二、退耕还林工程的成本有效性——西部三省试点地区调查的发现
截止到2003年,政府