文档介绍：审计研究简报
第 12 期
(总第173期)
审计署审计科研所 2008年7月16日
国家审计“免疫”作用的历史现象初探
国家审计是国家经济和社会的“免疫系统”,这一论断反映了国家审计本质理论的最新发展。它对国家审计的准确定位和科学发展,特别是对国家审计建设性作用的充分发挥,具有重要的理论意义和实践意义。本文从悠久的中国审计史中撷取几个重要的历史现象,试图对国家审计“免疫系统”的某些历史特点做一点初步的分析。
历史现象一:历代君主都把审计作为国家治理的重要工具
中国古代审计,从西周算起,至清末,历时三千余年。历代君主对国家审计的认识和把握,经历了一个从无意识到自觉运用的漫长发展过程。但是,即使是在无意识阶段,国家审计也常常是君主治理国家的重要工具。究其原因,主要在于国家审计是一种内生性的国家“免疫系统”。它的存在是国家治理的客观需要,是一种不以人的意志为转移的客观规律。
在古代,君主常常针对国家当前重大或重要的问题,或者直接授意,安排专题性、专项性、专案性的审计活动;或者在官吏考核和行政监察的重大制度安排中,突出财政财务责任和经济责任的监督。审计人员即使职位比较低,由于直接体现君主的意图,有自上而下的强有力的组织领导和重大的政治制度安排,审计的目的、审计的目标和审计的结果因此往往具有很强的现实针对性和积极的建设性。国家审计成为君主治国理政的有效工具。
周王亲自抓赋税审计。据记载,西周时期,有人打着周王的旗号,乱征赋税,中饱私囊,严重威胁着国家财政经济的安全。周宣王为此亲自召见毛公。西周时代实行严格的等级制,周王之下就是位高权重的三公。毛公就是三公之一。周宣王要求毛公亲自安排审计事宜,明令以后任何人不准擅自巧立赋税,不准擅自动用赋税。至于西周时期的审计官具体怎样执行周宣王的指令,文献中没有详细记载,但我们完全可以从历史记载的结果中看到,乱征赋税的问题得到了一定的控制。
西汉时期君主“授计”。秦汉时期,丞相、御史主持中央上计工作。御史大夫位高权重,除了主管行政监察工作,还主管财物审计。地方各郡县也设有御史大夫或监御史。这一时期,御史组织系统从中央到地方形成了比较完整的上计审计监督系统。西汉时,上计审计已经不再局限于报送式的审计,同时进一步强化了上对下的“授计”。所谓授计,就是君主在听取上计汇报时,对有疑问的地方,直接派遣官员下去审计。
宋代强化审计的探索。宋代审计在中国古代审计史上占有里程碑的地位。南宋出现了中国古代第一个以“审计”命名的专职审计机构——审计院(全称“诸军诸司审计院”)。这是具有划时代意义的。“审计”名字出现的直接原因,是原来的“诸军诸司专勾司”名字中的“勾”与南宋康王赵构的名字谐音,为避讳而改为“审计”,但是实际上,它是中国古代审计思想和审计实践发展的必然结果。研究宋代审计史的人都会有一个突出的感觉,就是宋代审计组织众多,机构重叠,职责交叉,并且分合变化无常,形成了林林总总的复杂现象,似乎有点“乱”。结合当时的形势观察,宋代是中国古代商品经济的高潮时期,经济和财政收支规模达到了很高的水平,财政的多元化程度也是空前的。在朝廷机构增减无度、苛捐杂税繁多和财政分配制度复杂的历史条件下,中央审计权试图高度集中,却力不从心,导致四方账籍堆积如山。为适应财政巨大开支的需要,减缓吏治腐败的趋势,实现财政的开源节流,使屡经战火、开支巨大的宋代财政能够得以维持,朝廷对审计寄予厚望,不惜叠床架屋地设立审计机构,并频繁置废,让审计四面出击,八方防守,希望通过强化审计力量,维护财政安全。
官小权大的审计官。元代审计主要包括两大系统,即检校官系统和御史系统。这是明清科道审计的早期形式。元代在中书省设检校所和照磨官,负责对朝廷诸曹各机构等的监察审计。检校所的监察审计是一种经常性的监督,不同于御史的每年一次监察审计。检校官官职不高(正七品),人数也不多,但监察审计结果直接上报幕府,因此有“诸曹御史”之称。明初,朱元璋废除中书省和丞相,把丞相权分拆到六部,并开始设立六科。六科负责官员是六科给事中。六科给事中品级不高,但文武百官都受其监督。其中户科、工科给事中的审计职能十分突出。
古代审计官这种官小权大,审计结果可以“通天”的现象比较常见。
清代专设会考府。雍正元年,财政亏空严重,财政支出方面的诸多弊端暴露无遗。为了全面规范财政支出,世宗谕批,另设审计机构会考府,专门负责审计财政支出。会考府与六部平级,但却可以不经内阁转呈,直接上奏皇帝。《清朝文献通考》记载,世宗曾专门谈过设立会考府的初衷:“向来各部院动用钱粮,俱系各衙门自行奏销,往往无从稽考。朕办理之初,不得不加意经理,是以设立会考府以司察核。”会考府虽然存续仅有三年时间,但对规范财政支出发挥了重要作用。
历代君主之所以重视审计的作用,主要与审计对国家经济安全、财