文档介绍：征收拥堵费的法理之辩
任何公共政策的出台,都不可能径由正当性直接推导出合法性,其必须在说服民众的程序中借助于立法手段才能获得合法性,从而取得一个走向实践的“准生证”。
拥堵费能否提高现代城市公共治理能力,目前还是一道“无解的题”
■兵临/特约撰稿人
征还是不征?这是个问题。对于因汽车过快增长带来的城市交通困境而言,拥堵费由域外进入我们的视线,能否在尽可能保障公民财产和权利自由的前提下,提高现代城市公共治理能力,目前可能还是一道“无解的题”。
正当性并不等同于合法性
民主法治社会,加重公民负担的公共治理措施,必须经得起正当性和合法性追问,且正当性并不必然等同于合法性。对政府部门征收拥堵费的辨析,得首先从正当性追问开始。
征收交通拥堵费的理由无非是:日益严重的交通堵塞已经到了非征不可的地步;国外的相关城市做法提供了“榜样”。这两条理由看似成立,却缺乏仔细的考究。就前者而言,像京上广等城市的交通状况,确实到了令人难以容忍的地步,但问题本身就构成行政措施的正当性理由吗?很显然,官方并没有为我们提供“非征不可”的事实证明。恰恰相反,在寻求对公共交通治理的道路上,管理者并未穷尽其他无需加重公民负担的手段,无论是公共交通设施建设还是执法管理软环境建设,都与现代化的善治标准存在很大差距。恰如学者所言,不去认真研究造成交通拥堵的深层原因,就试图通过收费来治堵,这是一种典型的“懒政思维”。
就域外的经验而言,征收交通拥堵费尚远未达到“普适”借鉴意义。国外一些城市的做法,凭什么就可以移植到我们的城市管理中来呢?官方也没有为我们提供确定性的逻辑关系。相反,10年前便开始采取“拥堵费”政策的伦敦,今天拥堵依旧,英国实时交通数据处理公司INRIX在去年公布的交通最拥堵欧洲城市排名上,伦敦以一年平均堵车66小时高居英国榜首,在欧洲城市中也名列前茅。虽然市民对“拥堵费”政策评价不一,但至少说明这一公共治理手段的效果尚无定论。在这种情况下,国内的城市管理者就急于“上马”,显然难言充分的正当性。
征收交通拥堵费的理由之一是日益严重的交通堵塞已经到了非征不可的地步
如果说正当性辩论因不同主体的话语权不同,容易陷入“公说公有理,婆说婆有理”的境地,那么合法性评判则是客观理性的唯一标准。从行政法治看,征收“拥堵费”是种行政收费行为,本质上是加重公民负担的侵益性行为,尤须恪守法定主义原则,也即这种行为的实施必须得到立法的明确授权。由于拥堵费本质上是为车主增设了一项额外义务,它进入公共政策之中就不能绕开法律上的障碍:这种针对公民的不利性措施,是否应当取得公众的同意?显然我们的管理者还不想进入到这个层面进行反思,而是在正当性根由尚不充分的情况下,企图援引所谓的正当性来取代合法性拷问了。问题是,任何公共政策的出台,都不可能径由正当性直接推导出合法性,其必须在说服民众的程序中借助于立法手段才能获得合法性,从而取得一个走向实践的“准生证”。
在缺乏立法的充分博弈的基础上,由城市管理者单方面出台征收“拥堵费”的政策,不仅面临违法行政的指摘,且会涉嫌更为严重的如下问题:城市道路等基础建设费用已由国家税收支付,再对车主征收“拥堵费”是否涉嫌非正义的二次收费?在政府没有为车主提供权利补偿的情形下,单纯强调公民的负担是否会造成权利与义务的不对等?贫富差距拉大的社会背景中,“拥