文档介绍：大陆公务员制度:特征与发展
复旦大学国际关系与公共事务学院
一、公务员制度的生成逻辑
二、大陆公务员制度的背景
三、公务员制度的主要内容
四、公务员制度的主要特征
五、公务员制度的改革发展
问题与思考
一、公务员制度的生成逻辑
(一)内涵:四个层面
与国家政权相结合:行使国家行政权的工作人员
与发挥功能相结合:执行法律和政策,对社会公共事务进行管理的人员
与所在组织相结合:国家行政机关或曰各级政府中的工作人员
与特定产生方式相结合:公开竞争考试、择优任用的政府人员
各有合理性,但综观当代公务员的外延,皆存在片面性。首先,公务员不一定都行使国家行政权,如美国公立大学的教授也属于公务员;其次,公务员不一定都参与公务管理活动,如日本的立法、司法、公共企业、国营事业单位的所有职员都是公务员;再次,公务员不都是政府中的工作人员,如在日本和美国,我国获得行政授权的非政府组织中的工作人员也列人公务员序列;最后,公务员并非都需公开竞争考试、择优任用,如美国政府中的清洁工以及西方国家的政府组成人员即所谓的政务官,考试任用不是必要条件。
词源本义,只要是为社会公民服务的非现役军人,都可以称公务员,其核心是全民服务员,这也体现了公务员的性质要求。公务员, Civil Servant,即全民或国民成为了“主人”,公务员不是某个人或上司的仆人,而是全体国民的仆人或曰服务员务,这是“公务员”一词革命性意义,亦是应该把握的公务员制度的精神实质之一。从狭义的角度理解,公务员是接受民的委托代表国家实施社会公共事务管理职能、行使行政权和执行公务的人员。其中,社会公共事务管理职能是公务员存在的基础,行使行政权是履行职能的手段,执行公务是目的。是为民服务的公职人员。
一、公务员制度的生成逻辑
(二)西方公务员制度的建立背景
经济背景:分工导致专业管理
主要资本主义国家公务员制度的建立始于1 9世纪中后期,它是资本主义经济发展引起政府职能日益强化的必然结果。
政府职能的强化使得政府规模不断扩张,工作人员大量增加。另一方面,分工进一步细化,客观上要求政府管理公共事务人员的专业化素质和管理效率与之相匹配。
政治背景:政党竞争与管理连续
政党分赃制并未能实现官职面前人人平等的价值期望,且破坏政府管理的连续性,阻碍了管理专业化水平的提升。伴随着选举权的扩大、阶级冲突开始动摇资产阶级国家政权的稳定。如何调整政府与公民的关系,缓和政治冲突,吸纳社会精英,化解政治不服从情绪,重建社会政治共识,便成为当权者的诉求很大程度上满足了这些需求。
文化背景:公民权利与管理规范西方社会认可财富的价值评价,经过商业和自治城市的发展,到资本主义时期更加牢固,“官商二元化”成为西方政治文化的重要特质。
首先,中世纪欧洲的教权、皇权、领主权、自治权的并重结构,形成了政府权利有限的理念;其次,官商关系的契约性以及自治城市的商业规则,造就了政府管理的规范性基础;最后,市民意识的兴起,为平等竞争进入仕途提供了思想原料。
二、大陆公务员制度的背景
(一)主要看法
第一种观点,1978年的全党工作重点转移,是改革人事制度,实行公务员制度的根本原因。
第二种观点,1980年邓小平“党和国家领导制度的改革”,引发对过去用人制度的反思,改革干部人事制度被提上了议事日程。
第三种观点,1984年中国改革重心由农村转向城市,城市经济体制改革直接触发了对政府管理职能及行政制度改革的需求,“着手起草一个类似于公务员法的国家机关工作人员法”的小组正式成立,以此为起点,在中国建立公务员制度的决策进入酝酿阶段。
第四种观点,市场导向改革的实践是探求中国实行公务员制度基本条件的逻辑起点。
(二)个人看法
经济体制改革引起对政治体制思考直接原因
首先,改革政企关系,必然要改革行政体制
其次,中国行政体制与政治体制是息息相关的,当时政治体制的不适应性成为社会关注的热点问题。
再次,干部人事制度是政治体制改革的关键之一