文档介绍：北京中关村科技园区工业用地用途变更调控机制研究基金项目:国家自然科学基金项目(70341020):“房地产开发中的土地管理”专题研究
谭峻*谭峻,中国人民大学公共管理学院土地管理系副教授、中国土地学会地籍分会副主任委员。
韦晶磊**韦晶磊,中国人民大学公共管理学院土地管理系硕士研究生。
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摘要: 科技园区是新型工业经济的载体,是科学技术转化为现实生产力的园地。作为特殊的工业用地,科技园区的企业在取得优惠地价的同时,还会享受优惠的税收政策,种种举措显示了大陆发展高新科技的决心。长期以来,大陆工业用地主要采取协议出让方式。在我们的调查中发现,当前科技园区中出现了项目的实际用途与合同签订用途不一致的情况,出现了对外出租、出售等经营性的行为,造成了土地资产的流失,同时也存在土地资源稀缺与浪费并存的局面,影响了科技园区的健康发展。本文以北京中关村科技园区为研究对象,分析了该区工业用地的现状问题,从不同角度分析了工业用地用途变更的驱动因素,最后提出了解决园区工业用地用途变更的相关调控机制。
关键词: 科技园区;工业用地;用途变更;调控机制
一、前言
科技园区作为大陆新型工业经济发展的载体,是工业经济体制改革的试验田和对外开放的窗口。实践证明,在加快工业化建设和推进城镇化进程中,科技园已成为现代工业发展和区域经济快速增长的重要平台。北京中关村科技园区作是大陆比较早的高新技术产业的试验园区,其用地模式和经验将为其他地区提供参考。
(一)改革工业用地供地方式是市场化的必然要求
根据2001年的统计数字显示,当年大陆城镇国有土地中,划拨土地宗数占80%,面积占98%;而在出让的土地中,运用招标拍卖等市场公开竞争方式的仅占5%左右。2004年政府出台了经营性用地必须实行招拍挂方式出让。近年来部分城市已经开始尝试推进工业用地招挂拍,但速度非常缓慢。2002年至2005年,大陆出让土地分别为:、、、,其中“招拍挂”、、、,所占比例
%、%、%%。
工业用地由于其特殊性,市场化供应程度不高,由此引起了许多的现实问题,比如工业用地低成本过度扩张,助长了大量低水平重复建设,影响了中央宏观调控政策的有效实施。长期协议出让造成地区之间竞相压价搞恶性竞争,破坏了公开公平、竞争有序的市场环境,影响了区域协调发展。另外,由于土地取得成本低,一些企业圈占大量土地,建花园式工厂,造成了土地资源的低效利用和闲置浪费。2005年,大陆工业用地价格平均每平方米492 元,而同期商业用地平均地价为每平方米2062元,后者为前者4倍多。随着工业用地市场的逐步形成,工业用地供地方式势必要走上招拍挂的市场运作。
(二)规范科技园区用地管理是经济协调发展的保障
工业是各级政府财税的主要来源,地方政府往往通过地价的优惠来吸引投资,导致工业用地效率低下。很多企业在拿地之前,一般会了解城市的整体发展规划,看准未来十年的商业潜能,以工业用地较为廉价的价格储备土地。部分企业甚至将土地的工业用地性质转为商业用地,在地块里开发少数住宅楼、办公总部、商业设施。在管理不善的情况下,这种行为是根本不需要补地价的,一般也比较容易操作。
作为一种经济发展的新型载体,科技园区的发展历史还很短暂,其土地管理存在不少问题。因此今后的供地管理应逐步走向规范化与制度化,依据土地利用总体规划和相关专项规划对建设项目用地进行预审,重点在提高集约度上做文章,充分做好科技园区的规划与发展战略研究。首先,合理配置有限的土地资源,特别是管理好工业用地的供给与使用,防止投机行为的出现,遏制不规范用地行为的蔓延;其次是通过规范园区用地,推进工业用地供地方式的市场化,堵住国有土地资产流失渠道;三是促进产业结构调整,形成良好的竞争环境。
二、中关村科技园区发展状况
(一)发展背景
中关村科技园区是大陆第一个国家级高新技术产业开发区,覆盖了北京市科技、智力、人才和信息资源最密集的区域,园区内有清华大学、北京大学等高等院校39所,中国科学院等科研机构213家,其中国家工程中心41个,重点实验室42个,国家级企业技术中心10家。
中关村科技园区土地利用突破了地域的界限,各专业园区地处不同的地区,各自具有一定的辐射范围,土地利用表现出多级分层管理格局,受经济基础、发展重点的影响,规划布局有所不同。如海淀园布局极为紧凑,昌平园布局相对开阔[1]。几年来,中关村科技园区在体制上创新突破,《中关村科技园区条例》的基点就是“法无明文禁止不为过”。中关村科技园是新型的产业园,国家和地方政府为了支持和鼓励其发展,专门制定了该类产业用地地价优惠政策,以吸引相关产业到特定的园区。北