文档介绍：浅谈从城乡分立到城乡一体化
《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，确定了促进城乡一体化发 展的总体战略，并提出“到2020年城乡经济社会发展一体化体制、机制基本建 立”。城乡一体化发展要求城乡公共服务的一体化。义务教育作为最基本的公共 服务，在城乡一•体化进程中应率先实现一体化。
然而，义务教育供给机制设计一直因循城乡分立的体制框架，城乡义务教 育非均衡发展既具有城乡二元结构的自然特征，又具有城乡二元制度的人为特 性，其主要表现是城乡义务教育供给水平、供给质量和供给标准上的差距。缩 小城乡义务教育发展的差距，重点在于农村义务教育。
1、城乡分立下农村义务教育供给机制的演变
新中国成立之初，建立了城乡有别的基础教育供给机制。农村义务教育供 给机制实现了从“乡村自给”到“公共财政保障”的历史转变。然而，二十多 年来农村义务教育的供给机制改革都是在一种城乡分立的制度框架下进行的， 是一种独立于城市之外偏向经费供给的单向制度调整。
C-） 1986—2001年“乡村自给”的农村义务教育供给机制
1986年至2001年，农村义务教育的供给责任在乡村，经费来源匮乏，而且 很不稳定，造成农村义务教育长期处于低水平运转。1990年代中后期，由于乡 镇经济凋敝，城乡差距迅速扩大，农村公共产品和社会保障缺失所造成的社会 问题日益严重。制度改革一般都具有很强的路径依赖，这次改革也不例外。虽 然农村义务教育的负担主体上移到县，但是依旧延续“由地方GOV负责、分级 管理”的基本体制框架，中央GOV和地方高层GOV （省级）并没有实质性介入。
（―）2001—2005年“以县为主”的农村义务教育供给机制
2001年至2005年间，实施“以县为主”体制以后，农村义务教育供给的财 政基础并未出现实质性的转变，尤其是对于以农业为主耍经济构成的农业县， 而农业县占我国两千多个县将近四分之三的比例，农业税的彻底取消对很多县 级财政依然是一个沉重的打击。“以县为主”的改革只是一个过渡性质的体制调 整，尤其是在农村义务教育财政负担方面没有长期规划，应景性质较为明显。“以 县为主”之后，虽然拖欠教师工资的事件有效减少，但由于农村学校教育枯燥、 质量低下、学杂费负担沉重以及进城务工等机会成本的上升，中小学学生辍学 率达历史高位。
（三）2006年至今“各级GOV共担”的农村义务教育供给机制
从1986年实施义务教育以来，农村义务教育就从来没有真正免费过，这与 全球义务教育通行的强制和免费主流模式相悖，也与国家支持“三农”发展的 战略导向不符。于是，在2005年的年终，中央召开会议商讨取消农村义务教育 的学杂费方案。但是，在制定方案的过程中，县级财力薄弱问题成为免费政策 实施的最大障碍。
2、“新机制”后的农村义务教育与城乡差距
尽管“新机制”后农村义务教育经费快速增长，但是城乡义务教育的差距 并未有效缩小，在生均教育经费方面的差距甚至有扩大倾向。除此之外，据远 景设计研究院了解：“新机制”的内容主要指向农村义务教育的经费供给，缺少 相关的配套措施，难以提升农村义务教育的供给水平。在这种治理框架下，城 乡义务教育学龄儿童依然受到不平等的教育待遇，城乡之间学生、教师、教育 资源流动还存在大量的体制和制度性障碍。
（一）农村义务教育经费快速增长，但缺乏稳定性