文档介绍：第一节公共政策的含义
一、什么是公共政策?
公共政策具有明显的跨学科特征并被广泛应用于社会各个领域,不同的研究者会从不同的分析角度,应用不同的理论和方法去研究不同的政策现象,而不同的公共政策实践亦需要具有针对性的、不同的公共政策理论与方法,这就使得对公共政策概念的解释遇到一些麻烦。在学术领域,人们对其含义的理解歧义颇多,并没有形成一致的界定和彼此的认同。这里我们只提及一些最具代表性的观点并加以适当的讨论。
行政学鼻祖,美国学者伍德罗•威尔逊()先生认为,公共政策是由政治家(具有立法权者)制定的并由行政人员(国家公务人员)执行的法律和法规。¶这一定义主要是从政策制定和政策执行的角度对公共政策进行界定,对理解公共政策具有一定的启发性作用,但它很不全面。首先,制定政策的人不只限于政治家,直接或间接参与政策制定的还有公众、社会不同阶层和各种利益团体的代表,以及政府机构的一些公务人员;其次,执行政策的人也不仅限于国家公务人员,还应包括一些政治家、司法人员和有关群众;第三,公共政策的表现形式多种多样,其范围远比法律法规更为宽泛,如政府的大型计划、政治首脑的讲话和指示、政府会议通过的决议等。
哈罗德•拉斯维尔(Harold )在创立政策科学时曾提出,公共政策是“一种含有目标、价值和策略的大型计划。”¶这种定义强调了公共政策的设计功能及其目标取向,具有一定的道理,因为理性的政策制定通常会有科学的论证和合理的程序。但是,行动计划和方案难以含盖所有的公共政策,而且,把目标要素作为公共政策的必要条件也欠妥当,因为公共政策的目标有时并不十分明确。
美籍加拿大学者戴维•伊斯顿(David Easten)认为“公共政策是对全社会的价值作权威性分配。”•这种定义是从传统政治学原理的角度理解公共政策,侧重的是公共政策的价值分配功能。其中所涉及的“价值”应从广义去理解,它是指所有有价值的东西,不仅包括实物、资金和知识,还包括权力、声誉和服务。这种理解隐含了一个最基本的政治学假设,即利益及利益关系是人类社会活动的基础,而政府的基本职能就是对利益进行社会性的分配。公共政策就是政府进行社会性利益分配的主要形式,即决定什么人取得什么和取得多少。但这种理解至少忽视了公共政策除分配之外的其它功能。公共政策的内容远非分配二字可以囊括,它不仅涉及分配以前的事情,而且涉及分配以后的事情,即处理生产与消费领域的问题或若干其它不属分配领域的问题。
托马斯•戴伊(Thomas R. Dye)认为“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策”¸这一界定侧重了政府的做为和无为,突出了公共政策的行为特征,说明公共政策不仅涉及政府所采取的行动,而且还涉及政府决定停止的行动和根本没有做的行动。从这一点来看,它具有重要的启发意义。但是,我们必须知道,政府决定要做的事情实际上和它真正所做的事情是有一定距离的,政治家或决策者往往喜欢在公众面前说大话,以赢得欢呼和喝彩,而实际上他们对政策的贯彻与执行并不十分在意。戴伊的定义看起来忽视了二者之间存在的这种不一致性。政府决定做或不做的事情不一定就会成为政策,它们只是某些决定或某些做法而已;政府正在做着的事情也不一定就能够代表其政策,无意或偶然的行为在政府活动中是经常出现的,更何况政府活动还包括许多事务性工作