文档介绍：第一节政策主体
一般而言,政策主体可以被简单界定为直接或间接地参与政策制定过程的个人、团体或组织。尽管世界各国的政策环境不尽相同,但政策主体的构成因素并无大的差别,只是它们对政策制定过程的作用方式和影响程度有所不同罢了。许多政策学的论著和教科书都有政策主体的相关阐述,比较具有代表性的看法是:政策主体的构成因素主要包括立法机构、行政决策机构(政务官系统)、行政执行机构(文官系统)、司法机构、政治党派、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。
政策主体的分类多以官方决策者和非官方参与者进行划分¶。(当然也有人从体制内与体制外•、国家权威与社会权威¸、直接参与和间接参与的角度对政策主体进行分类。)安德森指出,官方决策者是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们(当然,他们中的一些人事实上可能会受制于非官方的政治党派或压力集团)。这些人包括国会议员、政府首脑、行政人员和法官。他们所从事的决策活动多少会有所不同。然而,除了他们之外,还有许多其它的人参与了政策的制定过程,这些参与者中不仅包括政治党派和利益群体的成员,而且包括代表个人的普通公民。我们之所以把他们称为非官方参与者,主要是因为不管他们在各种政策场合多么重要或处于何种主导地位,他们自身通常并不拥有合法的权力去作出具有强制力的政策决定。
一、官方决策者
现代政治体制多以三权分立为原则构建国家的公共权力。立法、行政和司法三种权力分别由议会、内阁和法院掌握,这三大系统各司其职、彼此独立,依靠国家宪法所赋予的权力制定不同类型的公共政策。它们彼此监督、相互制约,以保持三种权力之间的平衡状态。一些国家所实行的政党制度从形式上看往往能够把政党政治排除于国家的三权之外,而实质上却能够使政党政治“一以贯三”或“以一治三”,从而实现对公共权力的制约和对国家利益的整合。因此,政党权力有时候完全可能会成为凌驾于三种权力之上的至高权力,从这个意义上讲,政党也有可能会成为没站在官方决策者行列的“超官方决策者”。
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立法机关是政策主体最重要的构成因素之一,其主要职责当然是立法,即履行制定法律和政策这一政治任务。立法机关在政策制定过程中究竟充任怎样的角色?到底能做些什么?起到什么样的作用?要回答这样的问题必须通过实际的调查作具体的分析。
在美国,一般而言,国家立法机关常常能够在独立决策意义上行使立法权,如在国会中,常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权,它们甚至可以置议会大多数成员的反对于不顾,强行通过有关法案。美国有关税收、人权、社会福利和劳动关系等方面的政策一般都是由国会加以制定,但在国防和外交政策的制定方面,总统比国会拥有更大的权力。很多时候,总统的意志左右了国会的决定。而美国各州的立法机关却常常因为其职责范围的限制或专业人士辅助不力,难以对较为复杂的或技术性强的立法事务采取主动。它们往往只是简单地批准和通过一些专业部门所提交的法案。当然,至于其它方面的一些一般性事务如治理犯罪等,州立法机关显然具有独立决策的能力,因为这些事务并不需要特殊的技能和科技方面的专业知识。
英国的情况与美国有所不同,英国议会所批准和通过的法律往往是那些首先由政党提出,其后由文官起草,然后由政府(首相和内阁)提交的法案。英国下院在批准立法的过程中拥有绝对权力,起着至关重要的作用。而在前苏联,立法机关-最高苏维埃受