文档介绍：第二节政策执行的相关条件
一、必要的政策资源
政策目标无论多么明确,政策规划无论多么精细,政策方案无论多么具体,但如果负责执行政策的机构和人们缺乏足够的用于政策执行的资源,执行的结果就不可能达到政策规定的要求,就不可能实现政策的既定目标。俗话说“巧妇难为无米之炊”。适量的资源是成就政策成功所不可缺少的条件。
政策执行所需要的资源条件主要涉及以下几个方面:
:经费是政策执行的基础性物质资源,钱不是万能的,但没有钱却是万万不行的。政策执行需要有经费方面的保证。但一定不要以为花了钱就能办成事,更不是多投入就会多产出,政策执行中还有许多管理方面的问题需要解决。
:执行都是靠人来进行的,人员保证是政策执行的必要前提。但人力资源的利用是讲求效率的,俗话说,“一个和尚挑水喝,两个和尚抬水喝,三个和尚没水喝。”人多并不一定是好事,本该一两个人做的工作,却偏偏让一群人来干,如果能把事情做好,那才是怪事呢!政策实践中,我们有许多的事情没有办好,并不是因为管事的人太少,而恰恰是因为负责的人太多的缘故。
:信息同样是影响政策执行的一个重要变量。政策执行人员不仅需要具备获取信息的能力,而且需要具备处理信息的能力。如果收集了一大堆信息,而不加以分类整理,不进行分析判断,不去做去粗取精、去伪存真的工作,有再全面、再丰富的信息也是白搭。
4、权威资源:权威乃是执行工作任务的权力来源,它作为政策执行的一种特殊资源,对政策的有效执行具有非常重要的作用。试想,如果警察没有权威,他怎样执法?对政策执行机构而言,其权威的获取多来自法律的授权。
显而易见,资源不足,政策目标就不得不被搁浅,导致政策执行不利或失败。比如政府提出的“退耕还林,以粮代赈”的有关政策,其既定目标能否实现,支承其政策执行的资源条件甚为关键。中国有9100万亩坡耕地,涉及3700万人的生计问题。如果将这些坡耕地全部退耕,国家必须养活这3700万人,从目前条件来看,这是很不现实的。同时,退耕还林需要十几年才能看出成效,而粮食供给却是周期性的,如果粮食价格上涨,国家不能供应这部分农民粮食的话,这些农民迫于生计,只能将树林砍了再种粮食。因此,如果我们从政策资源角度进行分析就不难得出下面的结论,即该政策的目标是很难实现的。根据取舍理论,这种两难的困境在公共政策制定过程中经常会遇到。
二、顺从的目标群体
政策目标群体就是政策直接作用和影响的对象。政策能否成功,并不是政策制定者和执行者一厢情愿的事情,它与目标群体有着直接的关系。目标群体是否能够认可和接受政策,是决定政策成功与否的关键因素。下面我们从三个方面讨论一下政策执行与目标群体的关系。
政策执行是根据政策方案进行的,所有政策方案都包括对政策对象的相关规定。因此,在政策执行中,要对政策对象进行深入的研究,结合政策对象的具体情况有针对性地设计政策执行策略,为政策执行的顺利进行创造必要的条件。如扶贫贷款的主要对象是国务院确定的贫困地区的贫困户、合作经济组织以及承担扶贫开发任务的社会化服务组织。然而由于主要的承贷主体是贫困农户,致使资金投放分散,每户资金不多,不能发挥扶贫资金的规模效益,而且收贷难度很大。而扶贫贷款的根本目的是增加贫困户的经济收入,扶贫不仅要资金到户,更重要的是效益到户,进行的是开发式扶贫,而不是救济式扶贫。因此,可重点选择承担扶贫任务的企业和社会化服务组织为承贷主体,通过这些组织把农户的生产和销售与市场联系起来,这样既可发挥贷款的规模效益,又使还贷有了保证。
政策对象对政策有接受或不接受两种选择。他们对政策接受的情况又可分为三种状态:服从、认同与内化。如何促进和保证政策对象接受政策,而且能够加以认同和内化,是政策执行活动需要解决的重要问题。政策对象是否接受政策的客观影响因素可以大致划分为两种主要类型。一是政策执行主体执行不利,偏离了政策本意,导致政策对象的不接受;二是政策本身存在这样或那样的缺陷,而这些缺陷使政策的公正性受到质疑。
前者如村民自治过程中的选举政策,由于乡镇党委和政府具有双重身份,一方面他们是村民自治政策的调整对象,另一方面他们又是该政策的主要执行者,有能力对村民选举施加影响,因此他们对村民自治政策的理解和接受程度直接影响到村民选举实际达到的效果。一些乡镇干部头脑中存在这样一种观念:村民选举不利于确保党在农村的核心与领导地位。这的确有一定的事实根据。据报道,有些农村的村民要民主选举、要自治,但不要党支部,村党支部与村委会这两个中心之间的关系不和谐、不协调,而且有些村民在村务决策与执行过程中希望不同党支部商议,避开党支部这一面。所以一些乡镇党委、政府受“人治”意识的影响,随意对村委会