文档介绍：论《预算法》立法宗旨的再造
摘要：2014年修订的《预算法》最大的亮点是适时对沿用已久的立法宗旨进行了大幅度的修改， 在预算法的功能定位、立法作用等方面较以往的立法取得了显着成就。但是从适应市场经济体制、建立公共财政制度以及完善国家治理体系的角度审慎地看， 《预算法》的立法宗旨还需进一步完善。具体而言， 《预算法》的调整对象应当是整个预算过程的所有预算行为， 而不应只是政府的收支行为；从立法功能来看， 《预算法》应旨在加强预算对政府的监督， 而不是强化预算的管理和监督， 完成预算作为“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”的转变， 向控制、管理和计划综合职能转型；从立法目标来看， 《预算法》要突出人民主体原则， 保障广大公民的利益需求， 而不仅是促进经济社会发展， 应当明确其终极目标是实现公共需要最大化和人的全面发展。
关键词：预算法； 立法宗旨； 调整对象； 预算行为； 赋权型预算；
2014年8月31日第十二届全国人大常委会表决通过的《中华人民共和国预算法》 （以下简称《预算法》） 已经于2015年1月1日起生效并实施。此次修订的《预算法》明确将政府的收支行为纳入调整范围， 提出建立全面规范、公开透明的现代预算制度， 相比较而言， 这一规定取得了较大的进步。与具体的制度构建相比， 立法宗旨的修改在预算法的功能定位、立法作用等方面较以往的内容取得了显着成就， 成为此次《预算法》修订最大的亮点。
立法宗旨是制定法律时拟通过法律实施所要达到的目标， 在立法过程中具有提纲挈领、统摄全局的重要作用。“在预算法中， 立法宗旨作为统领全篇的基本价值导向， 反映出立法者对预算法基本价值的认知， 并牵引着预算法律制度体系的规范构建。”[1]立法宗旨的修改昭示着法律理念的转变， 凝聚着对改革经验的提炼， 对于今后《预算法》的实施、《预算法实施条例》的修订都具有重要的指导作用。
一、《预算法》的立法宗旨及其评析
（一） 《预算法》修订前后的立法宗旨对比
预算法素有“财政宪法”之称， 其修订关涉人大与政府的权力配置、中央与地方的分配均衡以及国家机关、政府部门之间的分工协作等众多主体的复杂博弈， 因此其修订历经两届人大、四易其稿， 十年磨一剑， 可谓“千呼万唤始出来”.在这一漫长的修法过程中， 学术界最为关注的问题在于立法宗旨的修改。立法宗旨是一部法律的精髓和灵魂， 也是整个立法工作的根本指导原则， 因此立法宗旨在《预算法》的条文中占据重要地位。立法宗旨涵涉法律修订的方方面面， 修改的内容千头万绪， 但是如果不修改立法宗旨， 整个预算法的修订只能是失败的。[2]
1993年原有的《预算法》 （以下简称原《预算法》） 诞生于社会主义市场经济建设初期， 其立法宗旨完全是沿袭之前《国家预算管理条例》的规定：“为了加强国家预算管理， 强化国家预算的分配、调控和监督职能， 促进经济和社会的稳定发展， 根据《中华人民共和国宪法》， 制定本条例。”
原《预算法》颁行于我国分税制财政体制改革之初， “随着改革的深化， 我国预算管理体制发生了根本性的变化， 预算法律文本日益显得滞后于预算实践。”[3]对于原《预算法》第一条的立法宗旨， 此次《预算法》修订的过程中前两个草案的审议稿只字未改， 因此财税法学界的众多学者对此进行了长时间的鼓与呼。正是在理论界的推动下， 这方面的内容在第三审稿中才有了全新的体现。最后修订的《预算法》与之前的草案一、二原封不动地承袭旧义相比， 最显着的亮点在于立法宗旨的修改。最新修订的《预算法》第一条规定：“为了规范政府收支行为， 强化预算约束， 加强对预算的管理和监督， 建立健全全面规范、公开透明的预算制度， 保障经济社会的健康发展， 根据宪法， 制定本法。”相比以往的规定而言， 修订后《预算法》的立法宗旨做了大幅的增删调改， 增加了“规范政府收支行为”、“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”的表述， 删除了“加强国家宏观调控”的内容， 修改了“强化预算的分配和监督职能”的规定， 取得了较大的进步， 堪称新《预算法》最大的亮点。
（二） 《预算法》修订后立法宗旨的进步
第一， 修订后的《预算法》开宗明义地将“政府收支行为”纳入预算法的调整范围， 明确了法律规范的适用对象。这一提法摒弃了以往“国家”这样模糊不清的字眼， 避免产生主体过于宽泛、约束激励机制不足的疑惑。修改前的《预算法》规定“为了强化预算的分配和监督职能， 健全国家对预算的管理， 加强国家宏观调控”, 在这样的表述下， 《预算法》似乎只是上级政府约束下级政府的“内部