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公共服务质量评价探析
[摘要]公共服务质量评价作为测评、提高政府公共服务质量的重要实践，需要内在价值理性导引与规范。但目前公共服务质量评价却面临价值理性虚化困境，具体表现为理论层面价值理性相关研究过弱、实践层面价值理性缺失，并由此导致了评价失效等问题。对此，可遵循“核心—导向—过程”的逻辑，将公众为本、服务驱动作为公共服务质量评价的价值核心与导向，并将公共性与公平性、公开透明与多元参与、回应性与问责等原则嵌入、融合于公共服务质量评价设计、实施、反馈各阶段，进而实现价值理性的重塑与复归。
[关键词]公共服务；质量评价；价值
理性构建现代公共服务体系，实现基本公共服务的全覆盖与均等化，是我国政府的基本职责，也是切实转变政府职能、全面建设服务型政府的重要突破口。而现代公共服务体系的完善与公共服务质量的提升都离不开质量评价所提供的方向性导引与过程性纠偏。因此，公共服务质量评价不仅是测评、改善政府公共服务实践的具体行动，更是强化政府公共服务职能、加快服务型政府建设进程的重要推动力。公共服务质量评价的重要性决定了评价体系的架构与运作必须坚持科学合理的价值理性。从一定意义上讲，价值理性就是公共服务质量评价的“内核”，直接影响评价体系设计和过程运作，决定评价的合理性和有效性。然而，目前不论在理论研究上，还是在实践探索上，公共服务质量评价的价值理性都面临较为严重的虚化困境，削弱了评价设计的科学性和评价运行的有效性。因此，通过全方位、多层次、全过程的价值理性塑造，实现公共服务质量评价价值理性复归，应成为未来公共服务质量评价理论研究与实践探索的重要成长点。
一、公共服务质量评价中价值理性的意义
在关于理性的各种分析中，马克斯•韦伯的观点最为经典，他将价值理性定义为“价值合乎理性的，即通过有意识地对一个特定的举止的———伦理的、美学的、宗教的或作任何其他阐释的———无条件的固有价值的纯粹信仰，不管是否取得成就”（P56）。因此，价值理性强调本性———信念逻辑，追求对行为本性要求及活动内在意义的遵循与维持。具体到公共服务评价领域，政府公共服务旨在满足人们各项基本公共需求，保障人们基本权益，以此改善社会民生，增进社会福利与正义，而公共服务质量评价就是对公共服务合价值性、合目的性的衡量。因此，特定的价值理性就是对公共服务本质及其质量评价内在价值追求的基本阐释与体现，表现为以公众为本、服务导向、促进社会公平正义等一系列价值遵循。公共服务质量评价只有遵循了特定的价值理性，才能对政府公共服务实践是否达到既定目标、是否符合内在价值要求做出准确的检验与评测。这也就决定了价值理性在公共服务质量评价中具有特殊意义。
（一）价值理性是公共服务质量评价的“内核”测评
政府公共服务质量除了测量政府公共服务财政投入、各项公共服务产出之外，更应注重对公众基本公共需求满足程度、公共服务公众满意度、基本民生改善程度、社会福利发展水平、社会公平实现程度等指标的测评。这类指标是考查政府公共服务质量水平、社会效益的基本依据，也是公共服务质量评价的关键内容。从指标渊源看，这类价值衡量性指标直指公共服务的本质，是对政府公共服务所应具有的公共性、公平性、公益性等内在特质的具体衡量，在很大程度上是公共服务质量评价内在价值理性的外显化和具象化。从指标作用看，这类指标能突破量化类指标对公共服务实践表层的简单描述，可以有效衡量出政府公共服务最终的社会效益以及对社会民生的改善程度，进而实现评价实践的目标。因此，可以认为价值理性充当了公共服务质量评价的“内核”部分。
（二）价值理性是公共服务质量评价过程
运行的基础与一般意义上的绩效评价不同，公共服务质量评价不是一项纯技术实践，而是价值理性与工具理性结合的复合理性过程。一方面，公共服务质量测评实践必须借助相应的科学方法、工具，这些工具方法都严格遵循一定的数理统计分析逻辑，追求客观与效率，属于工具理性的范畴；另一方面，政府公共服务又不同于其他测评对象，除了表现为各类资源投入、公共服务产出及相应制度建设外，其本身还具有不可剥离的公共利益性和社会福利性，这就使该实践具备了价值理性。从二者关系看，价值理性决定了公共服务质量评价的运作意义，工具理性主要为实现测评目标提供技术、工具支持，保证评价过程的展开。价值理性缺失必然导致公共服务质量评价丧失其本来意义，无法有效衡量公共服务背后的公共性和公共权益保障。因此，在公共服务质量评价的复合理性中，价值理性处于基础地位，更具主导性，而工具理性主要起必不可少的辅助、支持作用。另外，这种基础作用还