文档介绍：中国撤乡并镇的探索
英国《金融时报》中文网特约撰稿人韩颜明
撤乡并镇工作正在紧锣密鼓地进行。按照相关部分的规划，到2012 年中国全国乡镇总数将降低至3万个，相当于上世纪八十年代中期全国乡镇数量的三分之一。
在地方组织体系中，县是一级稳定的地方机构，乡镇却是颇费折腾的环节。千百年来，县的数量、名称、辖治范围基本保持稳定，乡镇作为一项地方制度中的新生事物究竟该以什么样的方式和什么样的规模存在还仍然处于摸索阶段。
乡村的管理
乡镇机构诞生的时间不长，起于晚清末年，在民国时期，设置了乡公所。1949年以来，处于市县和村庄之间的这一级机构成了社会革命的实验田，管辖范围忽大忽小，其存在也忽有忽无，在1958- 1982年期间，乡镇一级被人民公社取代，由于人民公社是党政商学兵一体化的组织，因而在公社之上，又设立区一级机构，协助县级组织统辖乡村事务。
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1978年农村开始推行土地承包制，原有的人民公社体系解体，乡村地区重新设置乡镇一级机构，据统计，上世纪80年代中期全国共有乡镇9万余个，平均人口不足1万。随着大力发展小城镇政策的出台，在农村地区财富积累极度缺乏的情况下，应对之策就是合并小乡，成立大乡，乡镇数量减少至4. 3万余个。
从1993年起，分税制开始实施，乡镇企业在市场经济逐渐深化过程中也由繁荣转为衰落。乡镇管理机构在收入减少，开支增大的情况下，把创收的算盘锁定在包产到户后生活条件有所改善的农民身上，乡提留、村提留，各类罚款、税费层出不穷。九十年代中后期，纯农业地区每个农民及其家庭成员人均承担税费在每人每年200元一 300元之间，超过农民全年粮食种植能够获得的纯收入。如果农村家庭中在粮食种植外没有其它收入，将无法缴纳乡镇以及村上的各项费用。这一段时间，农民外出打工潮开始涌现，很多没有条件外出打工的农民不得不卖血谋生，河南、安徽、四川等地爆发的因卖血感染上爱滋病的社会灾难是这一时期乡镇职能错乱的副产品。
这样的情况一直持续到2000年湖北监利县棋盘乡党委书记李昌平“我向总理讲真话”：“农民真苦，农村真穷，农业真危险”。至此，农村税费改制被提上日程，并最终演变成农业税在2006年被全面取消。
农村税费改制后，原有的乡镇机构在财政上无力维持，走上了借
债运营的路子，乡镇债务迅速膨胀。
为了应对乡镇机构的财政危机，减员裁人，合乡并镇提上了日程, 至2005年，乡镇总数减少至35473个比1996年又减少了 8千余个, 按照相关部门的规划，乡镇一级的最终数量将减少到3万个，乡镇平均人数接近3万人。
皇权不下县
由于乡镇机构在最近十多年中的恶治，并形成一个靠食民利以自肥的庞大利益群体，一些学者开始建议取消乡镇机构，用各种农业协会来代替原来乡镇机构的管理职能。这一类观点往往还援引传统社会中皇权不下县的统治惯例，以此作为取消乡镇机构的理论支持。
所谓“皇权不下县”，即是把县作为政权的末梢组织，广大的农村地区由地方乡绅实行自治管理。这项制度起始于唐宋，终于清末。对“皇权不下县”实施得最为彻底的皇帝是明太祖朱元璋，由于朱元璋早年在社会底层的艰辛生活，对地方官吏为害乡民的感受格外强烈，故在明朝初年，诰令地方官员不得擅离官衙前往县城之外的农村, 违者腰斩。在朱元璋