文档介绍：中国市制的变迁及展望
一、建国以来市制变迁历程及得失
1行政建制的分合
市是城市型行政单位,是人口密集的聚居“点”上的行政建制,其居民主体是从事第二产业和第三产业的市民(即非农业人口),这是世界通例。在民国时期,中国在这一点上与世界各国并无不同。1949年以后,最初实行的市制基本上延续了民国的体制;后来,随着城市郊区的扩大,市领导县,地市合并,整县改市,建制市逐渐演变成为一种广域型行政建制;最后,人口密集的聚居“点”上的行政建制反而不叫市而改成了其他的建制名。
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中国共产党在取得全国政权之前,曾在其管辖的根据地规划和设置过建制市。中华人民共和国成立以后,在原有的院辖市(直辖市)和县辖市基础上,进一步确认了专员公署对于辖区内的省辖市拥有管辖权的现实,同时又将直辖市交给大行政区管辖,从而形成了大区辖市、省辖市、专署辖市三种市建制。50年代以后,当台湾当局把设市的重点放在县辖市时,大陆则把注意力放在发展专署辖市(即县级市)以上的各种市建制。但是,在市域主要包括城市建成区及其周边地带,县域为传统农村地区,市县分置,城乡分治这个基本点上,则尚未发生大的变化。
农村实行统购统销和合作化后,城乡之间的市场和商品流通渠道被人为堵塞,政府愈来愈依靠行政力量来保障城市蔬菜副食的供应,随之而来的便是城市郊区的不断扩大。1948年8月,北京市区周边设有郊一至郊八8个郊区,郊区人口48万人,全市城郊总面积654平方公里。而到1958年,北京市共增加郊区面积约8200平方公里,增加郊区人口约200万[1]。其他一些城市也有类似的郊区扩展过程。这种趋势在“大跃进”失败后受到遏止。
1949年以后,最早实行市领导县体制的有省辖市无锡(领导无锡县)和兰州(领导皋兰县)等。1950年,大区辖市旅大也实行了市管县,辖金县、长山2县。此后的两年中,陆续实行这一体制的还有大区辖市重庆、天津,省辖市贵阳、本溪等。
1982年,中共中央以51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知,年末首先在江苏省试点,1983年开始在全国试行。1983年2月15日,中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》,要求“积极试行地、市合并”,目的是想要精简机构。地市合并后来演变成了地区改市。在本来并不存在地区与地级市同城的地方,将一个县级市乃至城关镇升级为地级市,然后实行地市合并,这就起不到精简机构的作用了,反而会导致机构的进一步膨胀。从1982年底至1998年底,全国的地区数从170个减少到66个,地级市数从109个增加到227个。地市合并给中国的行政区划体系带来两大变化:第一,地区摇身一变成为地级市,就从省政府派出机构转化为一级政府,随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数,中国县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制,地市合并起到了绕开宪法规定,增设一级政府的作用。第二,地市合并使绝大多数地级市成为领导县的市,使地级市建制由50年代基本上是一种城市型行政建制演变为90年代的广域型行政建制。
1979年,最早以撤县设市的模式建立了珠海、深圳、乐山3市。到1983年,撤县设市形成了一个高潮,当年有39个县改成了市。
1986年2月3日,民政部向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》,国务院于4月19日以国发(1986)46号文件批转各地试行。民政部报告认为,目前的城乡状况发生了很大的变化,为了适应这种新情况,不仅应该把达到标准的镇改为市(即所谓“切块设市”),而且还应该把符合条件的县撤县设市(也称为“整县改市”)。1993年以后,每年都新设立几十个县级市,但已经没有一个是切块设市的了。整县改市模式对切块设市模式的基本替代表明,县级市与地级市一样,也已经从城市型行政建制转变成一种广域型行政建制。
令人啼笑皆非的是,人口密集的城市建成区,随着市制的滥用,反而不能被称为市,甚至还要从原来的市改为其他的建制通名。由于实行整县改市,一些原来的县级市降格为城关镇乃至普通的镇。在湖南省,整县改市后的原县政府驻地镇一般被撤销,改设若干个办事处,结果既不能达到“精简高效”的目的,还严重影响到城镇经济发展和城市统一规划、建设和管理,有关县级市为了加强对城区的领导,先后成立了城工委之类的机构,但毕竟不是一级政府,给社会治安、城市建设、环境保护、计划生育、市场管理等带来许多人为造成的困难[2]。在长江三角洲和珠江三角洲地区,一些非城关镇的聚居人口已经超过了10万,但整县改市决定了在县域内只能设立一个市,因此尽管它们的经济实力可以与内地的某些地级市相抗衡,仍只能屈居为镇的建制。由于实行地市合并,一些原来的地级市和县级市的辖域变成了区的建制,出现了大量单区市。在这些地方,市民一词应当代之以“区民”,因为“市”里的居民大部分是农民,“区