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PPP项目运作流程、文本汇总与投融资模式
价值中国2016-05-15 23:45:56阅读<107>评论<0>
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致之上。但这还不够,为了能够保持这种伙伴关系的长久与发展,还需要伙伴之间相互为对方考虑问题,具备另外两个显著特征：利益共享和风险分担。
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〔2〕利益共享
需明确的是,PPP中公共部门与私营部门并不是简单分享利润,还需要控制私营部门可能的高额利润,即不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。其主要原因是,任何PPP项目都是带有公益性的项目,不以利润最大化为目的。共享利益除了指共享PPP的社会成果,还包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、长期稳定的投资回报。利益共享显然是伙伴关系的基础之一,如果没有利益共享,也不会有可持续的PPP类型的伙伴关系。
〔3〕风险共担
伙伴关系作为与市场经济规则兼容的PPP机制,利益与风险也有对应性,风险分担是利益共享之外伙伴关系的另一个基础。如果没有风险分担,也不可能形成健康而可持续的伙伴关系。无论是市场经济还是计划经济、无论是私人部门还是公共部门、无论是个人还是企业,没有谁会喜欢风险。即使最具冒险精神的冒险家,其实也不会喜欢风险,而是会为了利益千方百计地避免风险。在PPP中,公共部门与私营部门合理分担风险的这一特征,是其区别于公共部门与私营部门其他交易形式的显著标志。
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例如,政府采购过程,之所以还不能称为公私合作伙伴关系,是因为双方在此过程中是让自己尽可能小地承担风险。而在公私伙伴关系〔PPP〕中,公共部门却是尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能小。一个明显的例子是,在隧道、桥梁、干道建设项目的运营中,如果因一般时间内车流量不够而导致私营部门达不到基本的预期收益,公共部门可以对其提供现金流量补贴,这种做法可以在"分担"框架下,有效控制私营部门因车流量不足而引起的经营风险。
与此同时,私营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责,而这个领域,却正是政府管理层"官僚主义低效风险"的易发领域。由此,风险得以规避。如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担,毫无疑问,整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中,更多是要突破简单化的"融资模式"理解,上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。
二、PPP项目操作的5个阶段、19个步骤
政府与社会资本合作〔PPP〕项目操作的5个阶段：
1、项目识别
2、项目准备
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3、项目采购
4、项目执行
5、项目移交
政府与社会资本合作〔PPP〕项目操作的19个步骤：
1、项目发起
2、项目筛选
3、物有所值评价
4、财政承受能力论证
5、管理构架组建
6、实施方案编制
7、实施方案审核
8、资格预审
9、采购文件编制
10、响应文件评审
11、谈判与合同签署
12、项目公司成立
13、融资管理
14、绩效监测与支付
15、中期评估
16、移交准备
17、性能测试
18、资金交割
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19、绩效评价
三、PPP项目实施全流程分解
PPP模式在我国处于初级应用阶段,政策制定者与实施者均处于探索实践中,对这种模式的基本操作和流程均有待熟练掌握,对其理解和运用有待深化强化。
1、识别阶段
识别阶段是PPP项目的起始阶段,这一阶段更多的是判断,即判断一个项目是否适合采用PPP模式。
这种判断从PPP项目的计划到论证,从财政部门、行业主管到社会资本,都需要判断项目本身与PPP模式的契合度。如果两者间的契合度比较低,那就没必要再花太多精力去硬套PPP模式。
识别时,首先要通过总结近期相关领域PPP项目的实施情况,判断该行业发展趋势；其次要对项目识别阶段的一些定义、概念中易于产生分歧之处进行解惑,避免错误理解和使用PPP模式；最后落实到执行层面,当一个项目经过初步判断具有使用PPP模式的条件和基础后,那接下来应当由谁来推动相关工作,使项目顺利进入准备阶段？这也是本阶段需要明确的重要问题之一。
2、准备阶段
在项目准备阶段,需要进行实施方案编制、物有所值评价和财政承受能力论证等文件。其中,物有所值评价是为了解决项目"能不能"采用PPP模式完成的问题,而财政承受能力论证则主要是为了限制政府盲目上项目,减轻政府负债。
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财政部《关于进一步做