文档介绍：减税降费背景下地方财政压力的现实困境及破解路径
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[摘 要] 文章基于减税降费的特征事实,回顾了改革开放以来我国央地财力结构变迁的历程,从经济增速下滑平的影响、减税的收入效应、产业升级效应、分配效应等进行了深入研究。关于减税降费后我国地方财政面临的财政支付压力问题,国内部分学者从不同角度进行了深入分析研究,一些学者提出改革投融资方式、培育优质财源的政策建议,如叶青等(2019)[9];張斌(2019)[10]认为应从政府收入结构、税收征管以及企业税费负担的特征出发,侧重中长期税制优化,进一步完善减税降费政策。综上所述,学界对于减税降费影响多侧重于不同的角度从正面进行阐释或研究。但是对减税降费政策在地方实施后产生的财政压力以及解决对策等缺乏相关研究,且尚无系统分析。本文以减税降费为背景,回顾了改革开放后我国央地财力结构变迁的历程,从经济增速下滑、减税降费效应、财税体制弊病、职能转变滞后、地方债务约束等五方面对新时代我国央地面临财政收支矛盾原因进行探讨。最后我们认为,破解当前财政压力,须按照国家治理体系和治理能力现代化的要求,须短中长结合,标本兼治,才能从根本上缓解央地财政压力。从短期来看,重在以新发展理念为指引,推动高质量发展;从中期来看,重在完善央地财权与事权机制,构建与之相匹配的现代财政体制;从长期来看,重在从系统论出发,明确政府与市场边界、创新财政融资模式、盘活政府财力资源、培育地方主体税种等路径纾解以往局部性改革造成的现实困境,从根本上破除央地财政压力的深层体制机制梗阻。 二、理论分析与背景
(一)财政压力的内涵界定
关于财政压力的内涵,理论界有多种界定,一种观点认为政府财政压力是指政府财政收支不均衡性所导致的财政缺口,用其来衡量政府财政收支不平衡的程度;另一种观点认为,财政压力是指一个国家或地区的财政收支需求之间的持续差额而形成一种财政收支紧张的关系,可以用财力缺口或财政缺口来衡量。这种定义强调了财政压力的客观性与持续性,将财政压力归结为财政收支长期不平衡的产物,表现为财政能力与财政需要之间的巨大缺口,而财政能力是指在平均收入努力程度下,政府按照各项税收所对应的国民生产总值(经济税基)估算出的收入能力。
(二)财政压力与财政缺口的关系
通过对财政压力的相关文献进行梳理,财政压力与财政缺口既相互联系又有区别。财政压力侧重反映的是一级政府财政收支不平衡的程度,即政府的收入与支出规模之间的差距。但是,鉴于政府的收支范围很难界定,学术界对这一差距的衡量还缺乏统一的判定标准,大部分学者在研究中采用财政预算收入与支出之间的差额来衡量,也有学者基于研究的视角不同,从不同角度对财力缺口概念进行了界定。通过学者们对财政压力的研究梳理,尽管其视角不同但均有共同之处,一言以蔽之即当财政收入无法满足财政支出时就会形成财政收支缺口,其实际缺口越大,财政压力就会越大。
而财政缺口是指承担的事权所需要的财政支出与实际收入能力之间的差额,反映了财政收支间的不平衡关系。就具体表现形式来说,财政正缺口表现为财政支出大于财政收入,而财政负缺口表现为财政支出小于财政收入。正的财力缺口会形成财政压力,换一个角度来说,财政压力表现为正的财力缺口。因此,财力缺口与财政压力密不可分,有很强的对应关系,财力缺口可以用来衡量财政压力。真实财力缺口是一级政府所必需的财政支出与同等程度的税收努力获得的财政收入之间的缺口。在两个指标选择当中,由于财政转移支付可能会缩小转移支付净流入地的名义财力缺口,从而使得名义财力缺口无法客观准确地衡量财政收支之间的差距。地方政府年度财政收支规模并不一定代表着本地“真实”的财政能力与支出责任。因此越来越多学者开始测算真实财力缺口,即预算内财政收入与财政支出的差额。若财政支出大于财政收入,那么存在财政赤字;大多数学者都认为,财政缺口指的是财政赤字。
(三)财政压力与财政可持续性关系
学术界对财政可持续性至今还没有形成统一的概念,1923年凯恩斯在研究法国债务问题时,从国债发行角度间接定义了财政可持续性,他认为如果国家的财政收入无法支付利息和承担发行新债的费用,财政就丧失了可持续性。1985年,Buiter(1985)从公共部门资产角度定义了财政可持续性,他认为财政可持续性是作为经济实体的一国财政的存续状态或能力,财政可持续性就要将国家公共部门净值对产出的比例保持在适当水平。刘尚希(2003)[11]从财政收入应对财政支出的角度定义财政可持续性,他认为财政不可持续性是指在未来某时点,政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,导致经济、政治、社会的稳定和发展受到损害的一种可能性;邓子基