文档介绍：我国的规范性文件备案制度
国务院法制办公室政府法制协调司
孔祥泉
第一部分规范性文件的概念
一、规范性文件的内涵
规范性文件,顾名思义就是能够作为规范的文件,老百姓俗称“红头文件”,是指依法行使行政管理的行政主体为了执行法律、法规、规章,有效实施公共事务管理,依据法定职权或者法律、法规授权而制定的,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,可以反复适用的,除行政法规和行政规章以外的行政文件。
二、规范性文件的称谓
(一)学理中的称谓
1、行政法规、规章以外的抽象行政行为;
2、行政规范;
3、行政规则;
4、行政规定;
5、行政规范性文件。
(二)现行法律、法规、文件中的称谓
1、《宪法》:行政措施;命令、指示;决定、命令;决定。
2、《地方组织法》:决定、命令。
3、《行政诉讼法》:具有普遍约束力的决定、命令。
4、《行政处罚法》:其他规范性文件。
5、《各级人民代表大会常务委员会监督法》:规范性文件。
6、《规章制定程序条例》:具有普遍约束力的决定、命令。
7、《法规规章备案条例》:具有普遍约束力的行政决定、命令。
8、《全面推进依法行政实施纲要》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、《国务院关于加快推进法治政府建设的意见》:规范性文件。
9、《最高人民法院关于贯彻执行〈行政诉讼法〉若干问题的意见》:规范性文件。
(三)日常工作中的称谓
1、国务院《关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》和《关于贯彻实施〈立法法〉的通知》:规范性文件。
2、京、津、沪、浙、川、贵等地方规章:行政规范性文件。
3、冀、晋、蒙、辽、吉、黑、苏、皖、闽、赣、鲁、豫、鄂、湘、粤、桂、琼、渝、滇、藏、陕、甘、青、宁、新等地方规章:规范性文件。其中皖、闽、粤、渝、滇、新等地方规章中在“规范性文件”前加了“行政机关”这一限定词。
比较确切的称谓应当是“行政规范性文件”
三、规范性文件的属性
(一)行政性
1、制定机关的行政性。
2、文件自身的行政性。
《国家行政机关公文处理办法》将行政公文分为13类:命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。
从发文对象的不同可以分为4类:
一是单纯向权力机关的行文。
二是直接向社会的行文。
三是向其它行政机关的行文。
四是既向行政机关同时也向社会公布的行文。
第二类和第四类应当属于我们通常所说的规范性文件。
(二)外部性
这里所说的外部性并不是指规范性文件发布对象是本机关以外的,而是指规范性文件中管理内容是指向所有行政机关以外的被管理者,即所谓的行政(管理)相对人。
排除:针对行政机关工作部署、工作计划、工作方案、内部请示(报告)以及后勤保障、人员福利、人事管理等内容的文件。
会议纪要:行政机关内部行为的外部化问题。
(三)规范性
从法律上讲,就是它不是针对特定的人加以规定或者作出决定,可以针对特定的事项,这在法律上被称为具有普遍约束力。
一是空间效力;
二是时间效力。
排除:具体行政行为,如行政许可、行政处罚、行政强制措施、行政征收等。
四、规范性文件的功能和作用
(一)贯彻法律、法规、规章以及上级机关的规范性文件(实施性规范性文件)
1、完成上位规范的授权。
2、实现上位规范的目的。
3、细化上位规范的程序。
4、解释、适用上位规范。
(二)依法、依职权管理本行政区域内的行政管理事务,促进各项事业发展(创制性规范性文件)
1、自主决策的重要载体。
2、实施自主管理的手段。
3、规定或者设定有关行政管理程序。
4、解释、适用有关行政规范。
五、规范性文件的性质和地位
(一)属性上,具有法律规范的属性。
(二)内容上,规范的是行政管理事项,调整的是权利义务关系,具有法定效力。
(三)执行力上,是实施具体行政行为的依据。
(四)行政诉讼中,可以被行政裁判引用。
(五)行政复议中,可以被行政裁决所引用。