文档介绍：对企业登记实质审查若干问题的思考
陈彦峰钱力军企业登记机关对申请材料应当采取何种审查标准,一直存在争论。2004年7月1日出台的《行政许可法》,对此作了规定,使登记机关对申请材料进行审核有了法律依据。但在企业登记实践中,如何关审查时已经发生了变化。如在股权转让中,原股东已签署股权转让协议和股东会决议,但受让方未按规定支付股权转让款,而此时申请材料已提交工商局办理变更,原股东向工商部门提出暂停办理变更手续。如果仅采取形式审查,不辅之必要的实质审查,势必导致企业主体资格的缺陷,给后续监管带来隐患和风险。
第二,《行政许可法》和《企业登记程序规定>赋予了工商登记机关对申请材料进行实质审查的权力,因此行政机关在法律上负有核实责任。从近年来法院审理的行政许可类案件来看,尽管行政机关在形式审查中承担的核实责任轻于实质审查,但申请材料的实质内容确有问题的,诉讼中基于司法审查性质以及追求个案公正的需要,人民法院会以实质审查的标准审查被诉行政许可行为,加重其审查责任,而不因以行政机关形式审查责任为由维持其被诉行政许可。如法院因登记机关未严格审查申请材料中公章和股东签名与原登记备案的公章和签名是否一致,且股东会会议召集方式和股东表决方式违反《公司法》的规定和公司章程的约定,而判决撤销登记机关作出的公司注销决定。这起案件即是由于登记机关未对申请材料的真实性、合法性进行审查而导致败诉,不难看出实质审查在特定的情况下是十分必要的。

二、企业注册登记实施实质审查遇到的难题

在实际工作中,企业登记部门对申请材料启动实质审查的寥寥无几,究其原因,主要有以下几方面:
(一)行政效率与实质审查的矛盾
效率是行政机关的生命。由于实质审查需要一个较长的周期,就可能影响登记机关的行政效率。自2005年11月至2006年4月,上海市工商局受理的开业、变更、歇业等申请案总量约为20万件,如果对每个申请案均实行严格的实质审查,对申请材料的每

一个签名或盖章均进行鉴定,那么其工作效率可想而知,申请人的商务成本亦会大幅上升,《行政许可法》的高效、便民原则也无从谈起。因此,企业登记机关是选择“最大多数人的最大幸福”的效率价值还是选择因为极少数人的公正公平价值?这是一个看似简单实则两难的问题。

(二)现有审查手段的制约
众所周知,目前登记机关的主要审查手段是工作人员的“肉眼”。因此,对看起来非常相似的虚假签名或者伪造的印章,对伪造得以假乱真的许可证文件等,登记机关工作人员不可能完全的辨别真假,因此要求登记机关进行实质审查是其无法承担的责任。正如著名行政法专家应松年教授所言“对于诸如股东签名、企业印签、会计师事务所等验资机构出具的验资证明是否真实,登记机关一般没有必要进行审查,事实上也无法进行审查(即使能审查,成本也太高)。”事实上无法进行实质审查,但是法律规定和法院实践均要求实质审查,对公司登记机关而言是一个“应然”与“实然”的难题。

(三)审查标准和程序的欠缺
行政许可法中对启动实质审查的情形仅是非常原则的规定。至于实质审查的内容是什么,在何种情形下启动实质审查,以及如何进行实质审查,都没有明确规定。如股权变更登记中,在股东双方有争议的