文档介绍：浅谈影响城市规划社会功能的研究
浅谈影响城市规划社会功能的研究
摘要: 城市规划是政府在城市发展、建设和管理领域的公共政策,分析中国现阶段城市规划社会功能的影响因素,可以保证城市规划社会功能的有效发挥。
关键词:城市;城市规划;社会功能
中图分类号:TU984 文献标识码:A 文章编号:
一、行政体制环境与城市规划的社会职能
分析当代中国城市规划的行政体制环境,可以从多个方面着手,这里侧重分析政府城市规划行政职能的配置情况。根据城市规划职能在政府机构中的设置情况,可以看出新中国60多年的历史基本上是一个从统一的政府城市规划职能,走向城市规划职能分置的分化过程。这样一种分化的局面,有政府职能按行业分部门管理的必要性,但起码有两条,一是忽视了政府规划的整体性,二是忽视了城市规划的综合性。这种分化是城市规划难以充分发挥社会功能的重要体制原因。
三、土地制度与城市规划社会功能
土地无疑是城市规划研究的中心议题之一,土地制度对于城市规划社会功能的发挥具有很大的影响。
中国现行的土地所有权制度源于《宪法》、《土地管理法》等做出的规定。其要点包括:城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地属于集体所有;国家为了公共利益的需要,可以对土地实行征收或者征用;土地的使用权可以依照法律的规定转让。这个制度赋予政府极大的权力,理论上讲,政府是国家的代表,政府有权代表国家决定土地的使用、处置和一切收益,但是,这种体制也带来一些问题,从城市规划角度分析,有几点值得探讨。
①过分强调所有权长期以来土地制度中总是把所有权问题放在首位或核心位置,在这种体制下,在相当长的时期内,城市土地基本上是采取行政划拨手段交给企业或单位使用。这种关系实际上是在强调所有权的同时,混淆了土地所有权与土地使用权和收益权的界限,而且事实上是以一种处理上下级行政关系的方法处理土地所有权的分割与转移,成为提高土地利用效率的一大障碍,因而在客观上孕育了土地所有权的“私有化”,给国家带来巨大的利益损失,另一方面,也使得城市规划只能在土地所有权框架内对土地使用进行行政性配置或技术性调整,极大地制约了城市规划的政策性。
②所有权主体不清城市土地归国家所有,但究竟谁代表国家行使所有权,并没有明确的法律规定。这使得行使土地所有权成为政府上下级之间、部门之间争夺的对象,并由此产生争议。国家所有权主体的职能还经常与行政机关的职权、权力相混淆,政府在行使职权时很难分清它是土地所有人还是土地使用者或土地管理者,于是,更多的情况是以行政管理代替了所有权的行使。集体土地所有人也存在界定不清的问题,这就导致了城乡土地转移过程中的各种所有权纠纷。另一方面,城乡二元土地结构的存在客观上孕育着巨大的利益差别,农业用地或农民往往因此很容易成为城市政府追逐利润的牺牲晶,在这种巨大的利益追逐下,城市规划实际上很难对于城乡土地利益关系进行调整,反而可能背上城市规划促使农业用地流失的罪名山。
③行政管理手段过度干预市场机制现行管理体制采用了用地计划指标管理、分行政区耕地动态平衡等方法,试图建立一种全世界最为严厉的土地管理制度。客观上导致了土地资源的配置过于依赖行政手段而缺乏市场激励机制。但是,行政管理不能代替民法上调整的方法,民法所规定的权利和义务才是市场运行的核心。从所有权角度说,国家(政府)具有高