文档介绍：周敬伟:论政府绩效管理的三大非理性逻辑作者:周敬伟万斯佳时间:2009-11-12 浏览次数:405 次

以绩效为导向的政府营运模式开始于20世纪初,当时的美国纽约市政府便提倡在政府职能转变的框架下分析效率、效能问题。绩效管理受到广泛关注始于1993年美国国会通过的《政府绩效和结果法案》,以立法形式,要求联邦政府部门提交关于绩效目标执行情况的评估报告,促使公共管理者努力提高政府内部管理效率、效能及部门服务质量。自此,许多国内外行政学者展开政府绩效管理的研究。我国学者周志忍在2009年初发表“我国政府绩效管理研究的回顾与反思”,系统描述了过去15年来我国政府绩效管理研究的发展历程及主要成果,并研究分析了我国政府绩效管理实践的可能性。[1]文章在国内的理论构建及实践指导方面具有重大价值。本文在国内外该领域研究成果的基础上,分析公共行政绩效管理的三大误区,以求教于方家。
一非理性地惟命是从
政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,为获得公共产出最大化的过程。[2]公共产出最大化有助于满足政策制定者及相关利益者的要求。但是,绩效管理既是系统工程,也是动态过程,[3]因此,完全质量管理的绩效管理涉及以民为本的价值观、以结果为导向的理念、以科学发展观为指导的行政改革及管理创新———这包括部门使命及项目目标的明确;评估指标体系的建立与完善;组织文化与行为的转变;内外部监督机制的完善;数据库的建立及数据效度验定;以及奖惩机制的到位。也因此,政府部门必须投入大量资源,管理者必须进行全面变革,在改革过程中激化及解决各种矛盾,始能建立高效的政府绩效管理制度。
高成本的付出,并不能保证制度的有效建立。我国学者周志忍教授从理念和价值角度提出:绩效评估着眼于政府份内职责而不能越位;评估应成为克服‘运动式行政管理’的有效手段而不是助长运动式管理;绩效评估应体现与组织使命的相关性;绩效评估应体现公民为本、结果导向、公开透明等原则。王建民、蔡立辉等人侧重于中观层面总结了公共管理实践中的主要问题:评估主体的制度建构不完善,主体笼统,监督乏力;评估目的不明确,激励与约束机制不健全;绩效评估内容不全面,没有建立科学、综合的指标体系;重形式、轻效果,成为新的形象工程;评估程序没有规范化,存在着随意性;评估过程具有封闭性、神秘性,缺乏透明、公开;制度化程度偏低。倪星则集中于评估指标体系设计,指出实践中存在的主要问题:指标体系不统一,各地差异较大;指标设计主体单一,缺乏代表性;指标内容的泛经济化,扭曲评估方向;指标数据缺乏真实性,水分较大。”[4]
解决上述操作性问题可以消减一些推进绩效管理的阻力。然而,更值得学者及公共管理者关注的是绩效管理延续性的问题。国外关于西方国家改革经验的文献指出,领导层的关注与支持,是可持续改革的必备条件。也因此,从目标管理,PPBS,零基预算,到新公共管理改革,许多改革在政府领导班子换届后便寿终正寝,而这一现象在发展中国家尤其普遍。美国绩效管理学者Sanger (2008)的实证研究表明,当领导班子换届或者掌权集团地位动摇时,绩效管理将备受忽略,或者变为形式主义。[5]近百年来的政治学研究也显示,公共政策时常随各种因素的变化而转换,比如国