文档介绍：应急能力评估的理论框架
南京大学公共管理学院张海波童星
《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》和《国务院关于全面加强应急工作的意见》等重要政策文件都明确提出要“加强应对突发事件能力建设”,并将其作为进一步完善我国应急管理体系的重要举措。然而,关于这一主题的理论探索和经验尝试在国内尚有许多空白,相关的基础性研究亟待开展,应急能力评估(Capability Assessment for Emergency Management)就是其中之一,它是应急能力建设的前提。那么,如何建构一套切实可行的应急能力评估体系,使其既符合应急管理的一般原理,又适用于当前中国应急体系的现实特点?这首先至少要在理论上澄清为什么要评估、对谁评估、评估什么、如何评估等四个基本问题。
一、功能设定
如果从建国开始算到现在,我国的应急管理体系大致可以分为种防灾减灾和综合应急管理体系两代。相比于第一代,当前应急管理体系的主要特征就是“一般化”,具体表现在四个方面:
第一,应急体制同构化。我国应急组织机构的设置从中央到地方高度同构,由国务院到省、市、县逐级复制,各级政府均成立了应急管理的综合协调机构——应急办,且多由政府值班室演变而来。
第二,应急机制标准化。在各个行政层级,应急程序均被形式化为四大制度:预防与准备、预警与监测、救援与处置、恢复与重建。突发事件的分类、分级均由国务院及其授权部委制定,全国适用。
第三,应急法制原则化。《突发事件应对法》作为一般法,明确了应急管理的一般原则,并未如美国的《斯坦福法案》那样对应急管理中的一些特定问题进行详细规定和单独解释。
第四,应急预案普遍化。应急预案作为应急管理的操作手册,被要求“横向到边、纵向到底”、“进社区、进企业、进农村、进学校”。截止到2006年底,全国已编制各类应急预案135万件。
准确地讲,第二代应急管理体系只是确立了一个初步的制度框架,有待于进一步优化。优化的最佳方法不是改变目标设定,而是提升应急能力,这就必须对各级政府现有应急能力有所了解,并以此为基础有针对性地投入与建设。因此,第二代应急管理体系下一阶段的建设重点需要从“一般化”到“差别化”,只有这样,应急能力建设才能有的放矢,增强实效。这包括三个层面:
第一,风险识别。不同地区面临的特定风险并不完全相同,例如,东部沿海地区和西部内陆地区不同,城市与农村不同,工业城市与商业城市不同等等。
第二,脆弱性分析。不同地区的薄弱环节也各有差异,人口集中度、产业集中度、城市生命线的可靠性和各系统之间的相互依存度都不一样。
第三,能力评估。各级、各地政府的应急能力还存在高下之分,财政实力、资源投入、制度建设、组织培育、应对经验、行政文化都有所区别。
这三个层面相互关联,逐层递进,应急能力评估需要以风险识别和脆弱性分析为基础,风险识别和脆弱性分析必须服务于应急能力评估。从这种意义上来看,可将“一般化”作为“差别化”的必要过程,因为只有建立了“一般化”的应急管理体系,才有可能在一个总体目标下推行以风险识别、脆弱性分析和能力评估为基础的“差别化”应急能力建设。具体而言,应急能力评估应实现如下功能:
第一,差别化投入的依据。在财政资源有限、同时又存在其它竞争需求的情况下,为保证收益最大化,应急能力相对较弱的地区、部门应该获得更多的