文档介绍：财产所有权
我国破产立法中的几个问题
邹海林中国社会科学院法学研究所研究员
破产,是指债务人不能清偿到期债务时,法院对债务人的全部财产进行概括公平清理的程序。破产法是为调整或者规范破产程序乃至相关的实体法制度的法律规范的总称,它创造了一种不同于民事诉讼和民事执行制度的破产制度。
我国自1979年开始经济体制改革,并着手探索有计划的商品经济在中国的运用。1986年12月,我国颁布了《企业破产法(试行)》。后在1991年修改《民事诉讼法》时,我国又补充增加了第十九章“企业法人破产还债程序”。但由于诸多原因,我国的破产立法在形式上呈现出多样化、在内容上呈现出立法条文简单化,以致我国破产立法中的程序制度和实体制度设计及其在实践中的运用存在众多问题,已经远不能够适应我国建立社会主义市场经济体制的客观需求。在这样的历史背景下,我国重新制定破产法势在必行。但新破产法的起草工作自1994年开始至今,尚未颁布施行,笔者自然会感触良多。以下仅就我国重新制定破产法时遇到的几个问题谈点个人看法,以期能够引起有关方面的重视。
一、关于破产法的功能
我国理论界和实务界长期认为,破产法的功能在于促进我国的经济体制改革,促进企业优胜劣汰竞争机制的建立和发展。这样的认识集中反映在我国《企业破产法(试行)》第1条中。现时在重新起草破产法过程中,仍有不少意见主张破产法应当以促进社会主义市场经济体制的建立、加速产业结构的调整和优化产业配置为目的。
这种认识实际上模糊了破产法的功能,对我国重新起草破产法有害无利。任何法律都必须有利于社会生产和生活关系的健全与发展,否则,就不可能有生命力。在我国现阶段,制定破产法在客观上应当有利于或者促进市场经济体制的建立和健全,这是不言自明的事情。但是,我们不能把破产法客观上所能起的作用,归结为破产法的功能。否则,我们将模糊对破产法的认识,不适当地扩充破产法的功能,从而对破产法所能起的作用寄予过高的期望值,以致于因破产法的实施困难而对破产法产生怀疑。例如,我国《企业破产法(试行)》颁布这么多年了,大家有目共睹破产法对国有企业的改革并没有产生多少促进。这说明破产法的功能并不在于促进经济体制改革。
在重新起草破产法时必须认识到,破产法的功能,如同民事诉讼法,在于通过国家的公权力来清理不能清偿的债权债务关系。破产法只是市场经济法律体系中的组成部分,相对于民商事基本法只具有补充意义,因此不能负担促进改革的过巨重任。事实上,我们在制定破产法时却使得破产法负担了本不应负担的功能。诸如以下两个问题的解决,实际与破产法的功能无关,但却深深地影响着破产法的制定。
因破产法不具有改善国有企业的经营的功能,而国有企业所具有的时代特点似乎使得部分国有企业不能适用破产法。国有企业破产难,这其中除了企业破产后的人员安置没有好办法以外,其他的原因还有:国有企业和政府的关系一直没有彻底理顺、国有企业的财产权属及范围不清晰、国有企业的债权债务发生的原因复杂等。总之,凡是没有按照公司法改组的国有企业,它们并不能真正成为参与市场竞争的独立实体,它们在法律上已取得的法人地位就难以完全落实,如果我们希望处于这样境地的国有企业也和其他真正具备法人地位的企业同样适用破产法,显然是不现实的。国有企业的破产不可能普遍推开,这其中的原因相当复杂,涉及到我国国有企业的的体制改革、劳动用工制度的改革、社会保障制度的建立、以及银行商业化进程等多个方面,这恐怕是我国制定破产法时所不能彻底解决的问题。
众所周知,破产企业的职工如何安置,已经成为我国推行破产制度的最大难点。由于这一障碍的存在,很多人认为制定新破产法时应当考虑破产企业职工的安置问题。破产企业职工的安置,涉及到失业者的重新就业和社会保障。失业者的重新就业,不仅取决于社会对劳动力的需求,而且依赖于劳动力市场的有效运作,这恰恰又是我国劳动就业制度的不足之处。我国尚未建立有效的社会保障制度,破产企业职工的社会保障则更为乏力。但这两个层面的问题,恰恰是破产法所不能提供解决方案的问题。破产法为债权债务关系的清理法,所要解决的根本问题为人民法院审理破产案件的程序问题,至于劳动者的就业权利和物质帮助的保障问题,并不属于破产法的规范内容,应当由其他法律(如劳动法、社会保障法)加以规范,并通过其他途径来保障劳动者的就业和物质帮助利益。这个问题,在我国1986年12月制定《企业破产法(试行)》的过程中就已经讨论过了。现在的问题是,我们不能寄希望于破产法来解决劳动者的就业和社会保障问题,故不能在新破产法中规定劳动者的就业和社会保障利益;但并不是说破产程序就不关注劳动者利益的保护,劳动者的工资报酬请求权以及社会保障费用请求权,在破产程序中受到优先的保护。
二、关于破产法的适用范围
如何启动破产程序,首先面临的