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系别:管理科学系
班级:08人力2班
姓名:黄秀清
学号:081207205
浅谈官僚科层制理论
公共行政发展至今,马克思韦伯的官僚制一直是政府机构构建的标准模型。官僚制从静态上看,就是官僚组织的体系;从动态上说,就是官僚活动的基本内容,所以不理解官僚的涵义,是不可能真正理解官僚制的涵义的。
中国古籍很早就出现过“官僚”一词,史书上对官僚的泛称有百官、百司、百辟、百僚等。在现代中国人的意识中,官僚是含贬义的。必须剔除其中感情色彩才能发现,官作为中性意义上的社会群体,是介于“君”和“民”之间的特殊群体:相对于民,官是管老百姓的;相对于君,官是从属于君的“臣”。实际上官僚的出现源于历史事件,仅当社会条件提供了官僚产生的可能性和必要性时,官僚才会应运而生。所谓官僚,实际上是社会分工(国家公务和其它社会事务分工明确化)的产物,是政治和行政有了一定的分离(主权和治权分工明确化)后的产物。从其角色和地位上看,是介于统治者和被统治者之间的中间阶层,是在统治者直接管理不可能时而产生,是作为统治者管理社会的中介而存在的。
官僚制下制定的政策,其政策执行过程是必须严格遵循程序的。精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本―这些都是严格的官僚制组织具有的优势条件。在官僚制下政策的执行似乎应该是最有效率的,然而韦伯忽视了官僚在政策执行中的“经济人”本性,从而使得政策执行并不一定如韦伯所设计的那样精密并富有高效率。通过对科层制的认识和理解,以官僚制为基础对我们现存的人力资源管理进行分析和做出相应的改善和创新:
1、人力资源现状分析:
(1)官僚制下人事制度在实践中出现了僵化、形式主义等种种弊端,而公务员制度本身所希望吸纳精英人员进入政府部门的愿望又没有实现,这直接导致了政策执行效率的降低。韦伯曾经设想以业绩来决定官员的升迁,但是这在实际中很难操作,因为政府部门的业绩很难定量化地测量,于是等级制、官员资历自然成了官员绩效考评的依据。公务员制度本身的种种设计是为了能够吸纳社会精英分子进入政府部门,从而提高政府行政能力,但是实践中却出现了精英分子从公务员体系中流失或者精英分子不愿意进入政府部门,主要原因在于:先行的官僚体制架构下,政府部门对官员的激励制度的设计不完善,由于对业绩的不可测量或者不重视,或者对工作绩效的奖励不符合创造价值的情况,使得精英分子在进入政府部门后无法体现其价值而最终又选择了离开。
(2)官僚制的僵化组织形式决定了传统人事管理制度在官员的管理中仅有内部监督的地位,这使得官员们在政策执行的评估上更关注如何得到体制内部的肯定,而忽略掉民众对政策执行的真实评价和要求,这导致在实践中,官员们在执行政策时更倾向于保守主义地为了执行而执行,不会创造性地、灵活地执行政策。其次是传统人事管理把公务员的薪酬体系简单地等级化,这种分类固然在管理上是方便了,但是却忽略了职位的差异性、复杂性等因素,这导致在政策执行中,官员并没有内在的自我激励动机,从而机械执行政策,而很少考虑政策的执行合理性,一定程度上甚至诱发了公务员过分使用自由裁量权去寻找“租金”,从而弥补官员们在实际薪酬上所未获得的“利益”。
2、完善公共人力资源管理的路径选择:
(1)公共人力资源绩效考评应以顾客评价为取向,以3E原则为导向。
所谓3E即经济(ECONOMY)、效率(EFFICIENCY)、效果(EFFECT),以3E为导向考评公务员的政策执行绩效,不仅仅是重视过程,更是对公务员政策执行实际效果和影响的重视,对经济原则的重视将迫使政府人员在政策执行过程中更加重视执行的成本收益,对效率效果原则的重视使得政府人员在政策执行过程中不得不考虑从社会和公民的角度考察政策执行的合理有效。以顾客评价为取向实际上是为公民参与政策过程开辟渠道,破除官僚制下公民参与政策过程的掣肘,这一措施将会使政策制定者,执行者在整个政策运作过程中都必须重视公民的意见。以顾客评价为取向,以
3E原则为导向考评公务员的工作绩效,是为了改变传统人事管理单纯从政府内部作出绩效评价决定,使绩效评价的合理性建立在与政策影响相关的社会各群体、公民个人的互动过程中,它能更好地从内外部来约束公务人员的“经济人”动机,促进政府公务人员的政策执行效率。
(2)建立公共人力资源柔性管理机制。
韦伯的官僚制“实际上是一个地道的权力本位的体制,在这种体制下,支配官僚的是强烈的权力拜物教,官僚们把对权力的追逐作为其行政行为的主要目标”。因而改变传统官僚制的弊端,要求在建立完善的制度规章的同时,需要构建具有柔性化的管理体制模式。柔性这一概念在一个组织内部是指具有对意外的变化不断地反应,以及适时根据可预期的变化的结果迅速调整的能力。机动灵活、快速高效、回应及时,使公共人力资源管理系统具有更多的结构弹性、充分授权、组织扁平、信息对称、沟通畅通的柔性化的管理模式。柔性管理模式使公共政策执行中人力资源能得到更快捷、更灵活、更高效、更充分的开发、利用和配置。数字化、网络化、信息化的新技术革命,为人才流动性、可变性提供了技术保障,人力资源的柔性管理是人才使用的必然趋向。实行政府雇员制和人才派遣制是公共人力资源使用柔性化的体现。“政府雇员”是政府部门根据工作的特殊需要,从社会上高薪聘用一批专才从事政府某些技术性、阶段性工作,增强公共服务能力。政府雇员不具有行政职务,不行使行政权力,不占用政府行政编制,实行任期制,任务完成期满自然解聘,自然退出。人才派遣制是一种全新的人才资源市场配置方式,它实质上是通过人才派遣专业公司构建社会人才资源共享平台,使人才产权从单位所有制中剥离出来,使人才资源在社会上得到有效的配置。实行人才柔性管理制度,打破了人才单位所有壁垒、体制壁垒、终身制壁垒,更有利于建立人才所有权、管理权和使用权分离的机制,实现韦伯所设想的引入精英人才管理公共事务的设想,提高政策执行效率,获得政策执行高绩效。
3、科层制度创新途径:
科层制度的出现是企业发展的必然产物,现代企业制度以及企业的运作模式说明了科层制度存在的理由,但是随着企业制度的发展、市场环境的变化,科层制度的一些弊端也逐渐的显现出来了,因此,我认为应该对现有的企业科层制度在具体运作方式进行必要的改变,以适应市场环境的变化,增强企业的竞争力,实现更好的经济效益。
——模块化
在公司管理框架中,除了必要的职能部门如:人力资源部、财务部、和管理执行部外,不在单设其他职能部门。其余员工根据所学的专业背景、工作背景划分为不同的专业模块;也可以根据公司的战略目标或即将从事的业务,从工作流程上划分各项目模块。平时,这些模块由人力资源部负责培训与管理,公司可以根据具体工作的要求,随时组织相关的模块,形成在总经理部直接领导下的团队,进行生产。生产结束后,团队自动解散,团队的所有人员重新回到人力资源部。人力资源部负责招聘和培训员工并提供合格的员工。管理执行部的主要职责是根据公司的规划和各个团队提供的工作计划,对相关团队进行监督。这样可以有效的解决科层体制的僵化,打破科层体制的晋升机制,调动员工的工作积极性。
——简约化
在模块化管理体制下,员工的考核有团队内部负责,团队负责人根据员工的工作完成情况,把员工分为合格与不合格两种,不合格人员由人力资源部继续培训或解聘。当然,这种员工的分类是以工作为中心,我认为,在这种体制下,团队负责人并不必然的通过对规则的理解来谋求即得利益的稳固,因而对团队的成员的考核必会以工作为中心,尽量体现公平的原则;团队成员,也会理性的把精力投放到工作中,因为对规则的理解并不能给他们带来原来科层制度下的利益。这样就可以避免“规则专家”的出现,使所有员工在公平的基础上施展才华,实现自己的真实价值。
——知识型管理
在知识管理理念下,传统的企业结构将被打破,企业以各个功能单位为节点,在内部和外部建立起纵横交错的信息通道,组织单元相互关联、交叉功能强、富有弹性、机动性高,同时知识组织的高度分散性,使得决策中心向知识存在的地方转移,有利于破除企业内部的“官本位”思想、有利于克服科层体制下晋升机制的弊端。有利于企业建立良性的竞争环境。
——职业规划
企业的经营绩效有赖于企业全体员工的共同努力,员工的努力程度对于企业经营的好坏具有直接、重要的影响。因此,企业对员工不仅是雇佣和利用,更要对之进行关心和关怀,并以工作为契机,根据员工的教育背景、工作经验以及所从事的工作内容,进行有效的短期和长期的职业规划帮助员工工作目标和未来的发展方向,实现两者的双赢。