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吴俊何荟军[摘要]长三角地区借助更高质量经济一体化建设世界级城市群,面临着城市产业分工与协调发展的难题。产业协调困难主要体现在三个方面:城市群产业分工缺乏理论指导,官员晋升机制的地方竞争以及创新地理对城市群产业分工的影响机制。在梳理城市功能分工与产业分工的一致性、知识溢出的毗邻效应以及规划计划的形成机制基础上,建议长三角区域合作办公室首先完善城市群分工的理论研究,其次利用市长联席会议协商决策,破解规划计划形成过程的“时间一致性”和“上下一致性”中的信息不对称问题。
[关键词]长三角经济一体化;产业分工;世界级城市群
[中图分类号]F727[文献标识码]A[文章编号]1672-1071(2019)01-0022-04
2018年长江三角洲三省一市联合编制《长三角地区一体化发展三年行动计划(2018-2020年)》(后文简称《行动计划》),推动长三角地区实现高质量发展。《行动计划》提出,到2020年,长三角地区要基本形成世界级城市群框架,基本建成枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系,基本形成创新引领的区域产业体系和协同创新体系,再经过一段时间的努力,把长三角地区建设成为全国贯彻新发展理念的引领示范区,成为全球资源配置的亚太门户,成为具有全球竞争力的世界级城市群。意味着,长三角地区试图通过深度一体化发展,打造世界级城市群,实现更高质量的发展。在《行动计划》中,比较显性的发展指标是“把长三角地区建设成为具有全球竞争力的世界级城市群”。
一、问题的提出
何为城市群?地理学家戈特曼[1]最早用“Megalopolis”一词描述美国东北沿海连绵的城市化地区,从波士顿到里士满,意指“大城市带”。为了高效利用有限的地理空间,上世纪七十年代,日本对全部国土做了严格的“区域-产业协调发展规划”,并就相互分割的东京、大阪、名古屋地区提出“MetropolitanCoordinatingRegion”概念,即都市圈。显然,日本的概念更强调“空间协调”。中国学者姚士谋于1992年首次提出中文意义的“城市群”,近似于大城市带和都市圈,多个连绵的、地理邻近的城市集合。但是,姚士谋的“城市群”不一定包含特大城市,也可用于描述地理邻近的中小城市集合。由此,我国延伸出“世界级城市群”概念。“世界级城市群”的内涵不仅涵盖都市圈概念,而且提出更高的要求。其内容包括:一是拥有一个或多个国际性城市和国际性大港口,二是城市间具有建立在分工明确、各具特色、优势互补基础上的密切经济联系,三是一个国家和地区经济最活跃、最重要区域。上述三个额外的要求可归结为“内联、外引、活力、协调”。其中,内联广阔经济腹地,支撑城市群内的国际性城市和国际性大港口,国际性城市和国际性大港口构成对外的充分衔接,只有城市群内部协调发展,活力十足,才能承担内联、外引的责任。
《行动计划》提出,以城市体系、基础设施体系、区域产业体系和协同创新体系为基础,建设长三角世界级城市群。以“统筹协调要更加有力、合作机制要更加完善、政策措施要更加有效”为基准原则,以集中实施“六个一批”为工作重点,落实世界级城市群建设目标。其中,作为《行动计划》重点内容的“六个一批”,要么是专项,要么是具体建设项目。世界级城市群要求城市群内部分工明确、各具特色、优势互补,要求“统筹协调要更加有力”,才能释放产业活力、创新活力和城市活力。
二、城市群分工:理论视角
城市群概念在经济地理学领域拥有很多的追随者,尚没有严格论证的城市群分工理论,经济学领域比较接受城市体系概念。在概念内涵上,城市群可等同于“一定地域内城市体系”。亨德森[2]首次以一般均衡方式刻画了城市体系中的分工模式,局限于当时的经济学分析工具,在行业层面规模报酬递增和企业层面规模报酬不变的竞争结构中,亨德森城市体系的分工模式为:每一个城市专业化一个产业,产业的外部经济决定了城市规模,大城市专业化大规模产业。之后,仅有田渊隆俊和西森[3]构建了一个自组织城市体系模型。在企业层面规模报酬递增和产品差异化垄断竞争结构中,田西城市体系的分工模式为:城市越大,发展的产业类别越多;最小城市仅仅拥有一个最小规模的产业;城市的层级数与产业的规模分类数目一致,城市层级越低,城市数目越大,大小城市间错分布。目前,仅有两个城市分工理论对城市体系进行刻画,给出城市间分工发展的蓝图。但是,亨德森模型的城市产业结构过于单一,田西模型只有大小城市分工,同等级城市缺乏分工。因此,这两类模型对城市产业分工缺乏指导意义,以至于至今为止没有人能够说得清城市体系或城市群产业应该如何分工。
值得注意的是,目前经济学领域关于城市分工的理论都不考虑创新问题。不是创新对城市分工的影响不重要,而是放到一起来模型化,问题的复杂性直线上升。
三、长三角城市群产业分工影响因素:城市功能与创新
长三角地区建设世界级城市群,首先需要解决城市群内部活力,即创新。创新不仅需要创新要素集聚、创新基础设施、创新服务,更重要的是创新需要本地化市场,以便就近获取市场信息反馈,修正和完善创新产品。因此,长三角地区在更高層面上一体化就变成产业创新发展的必要条件。所谓的更高层面上一体化不仅是基础设施一体化、要素流动一体化和制度一体化,而且是“区域-产业协调分工”,互为市场。
城市服务于周边地区,并承担与其它地区衔接的纽带功能。城市功能由产业来承担,城市功能级别越高,产业越高级,产业附加值越大。高附加值产业可以克服经济集聚带来的成本上升,因此,城市功能级别越高,城市越大。在中国的行政版图中,城市越大,城市级别和城市权力越高,由此延伸出围绕城市功能的竞争。
在长三角地区,上海的首位城市地位毋庸置疑,但是省会城市之间、地级市之间围绕城市功能展开激烈的竞争。城市功能定位的雷同,势必导致产业发展的同构和空间应用效率的损失。比如大多数城市关于金融中心、创新中心、教育中心、物流中心等的发展规划,一方面引起招商引资、招才引智方面的恶性竞争,另一方面降低发展潜力,因为承担这些功能的产业是需要不断的创新发展的,不是引来了就可以承担某个中心功能;就创新中心而言,有限的空间容纳过多类别的创新机构,降低创新知识的传播与溢出强度,降低地区创新能力。城市功能分工是长三角地区统筹协调面临的困难问题之一,也是统筹协调机构必须解决的问题。由于城市功能是由产业来承担的,因此城市功能分工决定产业分工。也因为上述关系,城市功能分工可与产业分工一体解决,两者合二为一。
基于国内外研究成果,创新在三个层面上对产业分工提出要求。
从创新灵感来源层面看,大部分的工艺创新和少部分的产品创新来自企业供应链上下游企业的启发。供应链越稳定,商业交流越频繁,新灵感获取可能性越大。供应链需要降低运输成本,商业交流需要节约商业成本。由此得出,引申关系之一:产业链地理集聚有助于提高供应链协同创新效率。
从创新知识溢出层面看,吸收外部知识溢出有助于提升创新效率。知识溢出具有如下特征:一是知识溢出难以阻止,具有无序性特征,具有随着空间距离的加大而衰减的特征,即知识溢出具有地理毗邻效应;二是随处可接触的知识溢出,却非所有人都能吸收的,只有具备相似知识背景的人才能有效吸收,即知识溢出具有技术毗邻效应。技术毗邻可以用技术距离来衡量,通俗的说,技术所述的学科越接近,其技术距离越小。由此得出,引申关系之二:同学科产业或相近学科产业在一定空间范围内集聚有助于提高创新效率。
从创新成果转化层面来看,创新成果转化不仅是专利的转让,还涉及到持续的调整与改进,市场应用信息的反馈是完成后续创新的基础。本地市场信息反馈的收集成本小,因此丰富的市场信息需要更大的本地市场。地区产业同构意味着本地市场狭小,不利于提高创新效率。由此得出,引申关系之三:创新密集的产业需要更高的地区分工。
在条件相似的情况下,产业集聚具有多重均衡特征,给地区产业竞争提供了充足的理由。但是,产业集聚有其固有的经济规律,违反经济规律是需要付出转型成本的。从理论上来看,产业集聚受两类因素影响:一是受经济系统以外的因素影响(外生因素),比如气候、地理、环境、行政等;另一是经济系统内的外部经济(内生因素),比如因地理集聚而节约成本,因地理集聚而提高创新效率。
城市功能需要集聚一批能够承担该功能的产业。产业需要市场,即城市功能需要一定广度的经济腹地。是否有对城市功能形成有效支撑的经济腹地,决定了城市功能发展成败。因此,城市功能分工很大程度上由外生因素决定的。比如,南京市的航运中心和杭州市的金融中心定位,金融对地理的要求相对较低。再比如,行政层级对城市功能的影响,苏州的产业无论如何发展,在城市功能方面都会比南京低一个等级。进一步细分,能够承担城市功能的产业,大多数是生产性服务业。这些生产性服务业的规模越大(需要的市场也越大),该功能应该定位于高行政层级的城市。一般地级市应该定位于以中等规模生产性服务业支持的城市功能,比如苏州应定位于创新中心和专业化的交易中心,且需避免无锡等城市的竞争。
承担城市功能以外的一般性产业,其分工与集聚机制受创新密集度影响。非创新产业的集聚度受产品运输成本影响,创新密集的产业受知识溢出和商务成本的影响。相对而言,空间距离对知识溢出和商务成本的影响远大于运输成本。因此,创新密集的产业应高度集聚,且位于中心城市及其周边,而其他产业可背离中心城市或城市群的中心区域。
四、长三角地区产业协调面临的突出问题:地方竞争
世界级城市群需要内部协调分工、优势互补。优势可源自于外生条件,但是大多数优势来自内生性积累。内生优势为地方竞争提供了坚实的理论基础,也给“区域-产业协调发展”顶层设计带来很大的困难。
从信息经济学角度来看,地方政府更接近市场,有信息优势,在发展经济方面优于中央政府。改革开放以来,我国地方政府的经济发展积极性被充分调动。在“官员晋升锦标赛”的激励下,地方竞争大于合作,造成了地方产业同构与城市功能重复。从就业性产业同构到税收性产业同构,从创新性产业同构到生产服务性产业同構,一轮又一轮的激烈竞争。
我国的地方产业竞争根源在行政治理层面,非经济范畴,但是地方产业竞争的产生机制属于经济规律。充分认识这一规律,有助于降低地方产业竞争的激烈性。
新千年以来,我国经济发展实务领域崛起一个新行为——规划引领发展。规划计划可避免市场的盲目性,是经济国家主义的贯彻落实,从经济发展本身不存在多少疑义。我国的规划计划具有特殊性:一是时间一致性,无论地方是否需要实施新规划,在特定的时间节点前必须推出新的规划;二是上下一致性,在新的发展规划中,下级行政区必须与上级行政区保持一致性。在相同的时间节点上,在相似的产业发展指导、产业发展周期、产业技术预期、政策预期以及市场预期情况下,像高考填志愿一样,几乎同时推出的地方产业发展或城市功能新规划不可避免的出现撞车现象。上下一致性要求与官员晋升机制相结合,为数不多的几个优先发展的产业门类被下级行政区全数继承,比如7个战略性新兴产业,大多数地级市都提出5-7个优先发展门类,产业能不同构吗?不需要地方实施保护主义,按照霍太林空间垄断竞争模式(技术相似的寡头企业),产业同构本身就会推动市场分割。
长三角地区经济一体化进程本身不可能改变我国的官员晋升机制,但是城市群产业协调发展需要破解规划计划的“时间一致性”和“上下一致性”问题。基于规划计划形成的微观机制,本文建议如下。
一是发挥长三角区域合作办公室的有限权威性,把产业协调发展问题置于首位。产业分工与城市功能分工、创新效率具有高度的一致性,是世界级城市群建设的基石,其重要性毋庸置疑。长三角区域合作办公室是由三省一市抽调人员组成的,尽管抽调人员本身代表各方利益,但是组成合作机构,意味着协调是工作重点。合作办公室既不能决定省市层面的发展规划,也不能决定地级市层面,却可以把协调发展置于工作的首要位置和优先解决的问题,并确立解决问题的机制。此外,合作办公室需要解决长三角地区产业分工协调发展的理论问题。比如,对于特定的产业,长三角最多能够容纳几个城市发展,即几个集群寡头,避免过度竞争。二是继续发挥长三角市长联席会议的民主功能,协商解决地方产业协调问题。在合作办公室组织形成的理论研究成果和分工原则下,联席会议必须拿出具有科学性、可行性的分工方案。
五、关于长三角建设世界级城市群的延伸讨论
世界级城市群需要内部城市功能与产业的分工协调,前文做了详细讨论,却遗留了两个问题。
一是同级别城市如何分工?目前的理论研究成果尚未解决这一问题。并非一个“错位发展”词汇可以解决问题的,如何错位才能让各方真正接受和贯彻执行?苏锡常之间的城市功能与产业竞争持续存在,南通又加入竞争的行列。甚至镇江也提出对接上海,而非南京。相关决策者并非不知道产业协调发展的重要性,而是不知道如何协调。因此,合作办公室应组织科研力量,首先解决理论问题,才能指导实践。这一理论问题,并非是城市间的两两分工,而是在城市群体系中或者在长三角全域中讨论。
二是高等院校作为持续创新的源动力,长三角高校与产业发展缺乏协同性。高等院校拥有人才优势、多学科集聚优势,是国内外公认的创新源泉。依据2017-2018年一流大学学科排名,长三角一流大学的优势学科与本地主导产业以及优先发展产业存在较大的差异。意味着,大学优势学科的发展与本地产业发展脱节。从创新地理毗邻效应来看,不利于提高地方创新绩效,不利于提高城市群的竞争力。在实践中,基于政绩和宣传的动机,各地偏好与清华大学、北京大学等顶级高校实施产学研合作,而不是就近与本地高校进行长期的合作,进而推动小组织、多频次的产学研合作。促进产业创新或者产学研合作,不仅要名校、名人起到带动与示范效应,更重要的是,遵循知识溢出的地理毗邻效应和技术毗邻效应,理顺本地化校地合作关系,才能带动微观个体之间的频繁合作。高校优势学科与本地优势产业都具有优势自我强化特征,分异现象不容易降低,该现象是长三角世界级城市群建设面临的困难问题之一。