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摘要:文章首先论述了消防行政执法中存在着执法不规范和力度不够等问题。然后分析其中原因,最后提出树立依法行政执法理念、健全消防行政执法监督机制和提高执法主体整体素质等是解决问题的有效途径。
关键词:行政执法;执法理念;执法监督
近年来,我国相继颁布修订了一系列消防法律法规、技术规范和技术标准。消防工作走上了有法可依的轨道,形成了我国新的消防法律体系,为消防行政执法奠定了良好的法律基础。与此同时,消防行政执法工作也取得了明显的成效然而随着改革的不断深入作为直接为经济建设服务的消防行政执法工作,正面临着新的挑战。消防行政执法中暴露出的“有法不依,执法不严,违法不纠”的问题仍较普遍存在,重实体、轻程序等问题也时有发生。因此,加强和改进消防行政执法工作是切实推进消防工作规范化,实践依法治火方略的重要内容,是消除隐患、预防和减少火灾发生,保障国家和人民生命财产安全的有效路径。
一、当前消防行政执法中存在的主要问题
行政管理的实践证明,行政执法实践中存在的种种问题,是依法治国、依法行政的主要障碍。目前,消防行政执法工作还有许多漏洞和薄弱环节,消防行政执法不够规范,存在较大的随意性,消防行政执法和队伍建设中还存在不少不容忽视的问题,已经成为社会关注的焦点。
行政执法程序是一个作出行政执法决定并加以实施的过程,是行政机关将有关法律、法规和规章适用到具体人或事时应当遵守的步骤、方法和时限所构成的连续性过程。现代行政执法的一个特点是建立在法治和科学原则基础上的程序性。行政执法与行政程序是行政法制系统工程中两项有着密切联系的子工程,行政执法程序是行政执法的存在形式,没有行政程序,行政执法不可能存在也不可能进行。由于受重实体、轻程序观念的影响,在消防行政执法过程中,执法程序或缺失,或不规范,具体体现在①对行政处罚程序把握不准搞不清立案***、权利告知、处罚呈批和下发处罚决定书的时间顺序。②各地公安消防机构不同程度地存在处罚在前、审批在后,处罚在前、听证在后,处罚在前、集体议案在后,集体议案在前、听证在后,集体议案在前、***在后,权利告知与行政处罚同时进行等执法程序方面的错误。③执法文书送达不规范,有的文书填写不规范,没注明送达人和所送文书的名称与编号,有的送达回执上受送达人没有签收。④告知当事人申请复议及重新认定的单位错误,分不清行政处罚与火灾原因认定、火灾事故责任认定、火灾损失核定到底应向哪些单位申请复议或重新认定。
***不规范
证据是办理案件的核心问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二十三条的规定,证据有以下八种:书证;物证;视听资料、电子证据;被侵害人陈述和其他证人证言;违法嫌疑人的陈述和申辩;鉴定意见;检测结论;勘验、检查笔录,现场笔录。消防行政执法要有事实依据,在作出行政执法决定之前要查明事实,***是行政执法的核心环节。公安消防机构在办案时,凡是与案情有关的地方都要认真检查勘验;与案情有关的物品和痕迹都要提取;与案情有关的一切单位和个人都应调查和询问。只有全面、客观、公正的调查证据,才能保证各项执法行为的准确性,这是行政执法的基本要求。然而在消防行政执法中出现***规范缺失:①证据收集上存在片面性。消防行政处罚少数案件在证据收集上还存在证据不足、孤立、收集证据片面等问题,如仅有询问笔录,而缺乏检查笔录、视听资料、现场物证等证据辅证,证据之间没有形成锁链,不能相互映证。②物证提取不规范,使得证据缺少证明力。③传唤不规范,传唤违法嫌疑人时,没有表明执法身份,出示传唤证。④询问笔录制作不规范,有的询问笔录上仅一名办案人签名,有的甚至没有办案人签名,还有的询问笔录没有被询问人签名。⑤听证不规范,有的没按要求告知当事人听证的权利,有的没告知当事人处罚的种类与幅度。
每一个具体领域的行政执法都是一个连续不断的过程。譬如,对有关单位进行的消防监督检查,发现火灾隐患,责令限期改正,并且要做到及时复查整改情况,针对违反消防安全行为,最后予以依法查处,消防行政执法就一直处于连续不断的工作过程中然而有时消防行政执法也会出现执法中断情形:①存在不按要求复查和立案的情形,例如,有的公安消防机构没有按照责令限期改正通知书指定的期限及时进行复查,有的对发现的火灾隐患及违法违章行为没有按照要求进行立案查处②存在该处罚而未实施处罚的情形,或者本该对违反消防安全行为的单位及单位负责人同时进行处罚的,仅仅追究单位或单位责任人一方的法律责任;③消防行政处罚执行不到位的情形也时有发生。
,消防违法行为和火灾隐患突出
消防行政处罚是消防执法中大量运用的一种执法行为,消防行政处罚是指消防行政处罚主体对违反消防行政法律规范且应当承担消防行政法律责任的消防行政相对人依法给予法律制裁的执法行为。它是依法实施消防监督的重要措施和手段,是消防监督执法工作的一个重要环节。正确实施消防行政处罚,对切实保护公民、法人或其他组织的合法权益,维护社会稳定,保障经济建设的顺利发展和人民财产安全,有十分重要的意义。如果执法人员没有正确把握好处罚的力度,就会使处罚流于形式,达不到执法目的。如果执法人员在处罚时考虑过多,处罚力度不够,那么对于重大火灾隐患根本就没有触动作用,不能有效遏制消防行政违法行为的发生,致使一些地区消防违法行为屡见不鲜,火灾隐患大量存在,重大火灾隐患长期得不到整改,就会为该地区经济发展埋下祸根,一旦发生火灾,就会危及到人民的生命财产,影响社会的稳定。然而,目前在消防行政执法中会出现一些不尽人意之处:①一些新、改、扩建的工程由于没有依法进行审核、验收,没有从源头上把好关,导致在消防监督过程中形成新的火灾隐患;②对一些消防违法行为由于没有依据具体的违法事实、情节实施处罚,处罚量罚过轻没有起到惩诫和教育的作用,火灾隐患与违法行为也没有得到有效纠正。
二、消防行政执法中存在问题的原因
部分消防监督执法人员依法行政意识淡薄,对消防行政执法的严肃性、重要性认识不足,重执法实体,轻执法程序,没有严格依法办事,放纵了执法随意行为。另一方面是少数相关领导依法行政意识不强,对消防监督执法中存在的问题没有引起警觉,没有采取整改措施。
有些公安消防机构还没有制定严格的内部执法监督机制,有的虽已建立了一些制度,但没有落到实处,对发现的一些执法过错行为的处理失之过宽。此外,由于公安消防机构实行的是现役体制,干部到了一定年限就要转业、复员,同时,岗位交流又相对频繁,因此,监督执法人员流动性大,队伍人员很不稳定,导致消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划。从法治角度看,制度上的原因是影响行政执法的根本因素。
目前,我国行政执法人员的整体素质有待进一步提高,这是影响行政执法的重要因素。有的消防监督人员不熟悉消防技术标准、消防监督程序,法律知识缺乏,不能及时、准确发现火灾隐患;有的不会制作法律文书,分不清法律条、款、项,分不清行政处罚、行政强制措施、行政强制执行的区别;有的缺乏火灾事故调查的知识与技能,不会勘查火灾事故现场。
三、加强和改进消防行政执法工作的有效路径
从根本上解决消防行政执法中存在的问题,是一项巨大的社会系统工程,需要全社会长期不懈的努力,需要采取有效措施,从多方面加强和改进消防行政执法。
,严格消防行政执法程序
消防行政执法行为是行政执法观念的外化,没有符合现代法治理念的执法观念作为指导,企望行政执法获得成功是不可想象的。程序理念被英美等西方国家奉为圭臬,并且这种根植于西方法律文化土壤中的程序观念已深深地融入到立法、行政、司法体制及活动之中。程序正义是实体正义的有力保障,“程序不是次要的事情,随着政府权力持续不断地增长,只有实现程序公正,权力才可能变得让人容忍。”确立重视程序的观念,有利于提高警察行政执法的社会可接受程度。增加相对人对消防行政执法行为的认同感,更有利于保证办案质量,建立起公正的保护相对人合法权益的制度屏障,这无疑会促进执法效率的提高。
遵守程序是实现行政执法价值目标的重要保障。《公安机关办理行政案件程序规定》和《消防监督检查规定》对消防行政执法程序工作做了明确规定,它包括表明身份、回避、告知、听取陈述和申辩、举行听证、时效等多项内容,它是限制随意行政的前提,是保证相对人权利的关键,是公平与效率的平衡机制。消防机关必须严格执行法律程序,规范消防执法行为。
,健全消防行政执法监督机制
各级消防部门要加强对消防行政执法工作的监督检查,堵塞各类漏洞,树立消防行政执法在社会的良好形象,维护消防行政执法的威信。我国对行政执法的监督机制分为内部监督和外部监督两个系统。坚持消防执法民主化与公开化,建立健全执法责任制和过错责任追究制为主要内容的内部监督机制,组建行政执法监察机构,采取明察暗访、设立举报电话等多种形式强化监督,对违禁者、责任人严肃查处。加强执法检查,及时研究、分析、纠正消防执法中存在的问题,从而使消防执法工作更趋完善。同时,要接受社会对消防执法主体的监督,实行公开执法制度。责任追究制度不仅可以保护行政相对人的合法权益,而且通过对有关执法人员追究责任的形式来强化监督的力度,以制裁的强大威慑力使公安消防机构依法行政、公正执法,而不敢或者迫于畏惧而不敢滥用自由裁量权。推行执法行为备案制度,对公安消防机构行使行政执法行为的历史进行记录,并进行严格的统计备案。其目的在于不仅可以对消防行政执法的个案进行监督,从公安消防机构内部对行政自由裁量的行为进行约束,同时还有利于公安消防机构的自我认识和自我评价。
第一,要切实抓好行政执法队伍建设,从组织制度上确保行政执法的运行效率。第二,通过培训提高消防行政执法人员业务素质。消防行政执法是一项综合性很强的工作,不但要求消防行政执法人员要有较高的法律知识和素养,而且还要掌握消防行政执法所必须的消防技术规范、建筑防火、电气防火等专业知识。加强消防行政执法人员培训制度,包括资格认证考试前的培训制度、定期轮岗培训制度和消防新法律法规的专门培训制度。要通过教育和培训,使消防行政执法人员熟悉消防工作所涉及的法律、法规,系统地掌握立法的目的、法律法规和行政执法的基本原理,掌握行政执法的范围、对象、权限和手段,提高行政执法的能力。要实行定期的岗位培训制度,实行持证上岗制,凡未能考取公安部消防监督检查、火灾事故调查、建筑设计消防审核等岗位资格证书的,一律不得上岗从事相应岗位的监督执法工作,从而确保消防监督执法人员的业务素质能胜任本职工作的需要。
总之,只有通过各种有效途径,完善和改进消防行政执法行为,做好消防行政执法工作,才能提高行政效率、实现行政职能,有效维护社会治安秩序,保护人民生命财产安全,有助于推进公安执法规范化建设的步伐,保障经济建设的健康发展,促进社会主义和谐社会的构建。
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