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柯为民黄婕毛德华吕淑珍摘要按照树立和落实科学发展观、全面建设小康社会、构建资源节约型和环境友好型社会的总体要求,我国实行最严格的耕地保护制度。以常德市鼎城区新一轮土地利用规划修编(2006―2020年)为依据,提出农村居民点在建设、使用及规划等方面存在的问题,并从农村居民点整理的方向,提出补充耕地的对策。
关键词规划修编;农村居民点;整理;必要性;问题;对策
-5739(2012)01-0393-02
ReaserchofRurulResidentialLandConsolidationBasedonPlanningModification
KEWei-minHUANGJieMAODe-huaLVShu-zhen
(CollegeofResourcesandEnvironmentalScience,HunanNormalUniversity,ChangshaHunan410081)
AbstractInaccordancewiththerequirementsofimplementationofthe'scientificconceptofdevelopment',comprehensiveconstructionofawell-offsocietyandbuildinganenergy-efficientandenvironment-friendlysocietyingeneral,(2006―2020),theexistingproblemsoftheruralresidentialareas′construction,use,planning,etc,wereproposed,thecountermeasuresofincreasingcultivationfromruralresidentiallandconsolidationwereputforward.
Keywordsplanningmodification;ruralresidentialland;consolidation;necessity;problem;countermeasure
随着人口增长和城市化、工业化的加速推进,保护耕地资源和增加建设用地的需求同时膨胀。要缓解人地矛盾,实现耕地占补的总量平衡,必须优化城乡土地资源配置,节约集约利用土地。在现行的农村宅基地制度下,一方面,农民超标准占用土地建房的行为十分普遍,导致耕地资源的大量流失;另一方面,一部分进城农民因为没有完全的宅基地财产权,宁可保留预置资产也不愿退宅,空心村、闲置地和空置房的现象无法有效遏制。
1农村居民点整理的必要性
“两型社会”的基本要求
中共十七大将武汉城市圈和长株潭城市群确立为国家“两型社会”试验区后,全国各地都积极倡导建立“资源节约型、环境友好型”社会。其具体要求是在生产、流通、消费等各个环节,不断提高资源利用效率,尽可能减少资源消耗和环境为代价满足人们日益增长的物质文化需要,构建人与自然和谐共存的社会形态,满足人类与自然生态系统协调的可持续发展。农村居民点整理正是本着节约、合理、高效利用土地,遵循人与自然和谐的原则而做出的积极措施,是构建“两型社会”的基本要求。
城市化进程的不断发展,是社会和经济发展的必然趋势,是我国走向现代化、实现全面小康的必由之路。《十一五规划纲要建议》中提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求,对农村经济、政治、文化和社会等方面进行建设,最终把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村。
现在农村居民的生活条件得到了极大的改善和提高。绝大多数的农民拥有彩电、冰箱、摩托车、洗衣机,相当一部分农户还拥有私家车、空调、电脑等。而潮湿的墙壁、破旧的房屋已经远远满足不了人们追求舒适生活的渴望,而拆除旧的宅基地,在集镇、中心村重新建造新的住所已成为广大农民的迫切愿望。
随着城市不断向郊区延伸、高速公路及水利设施等基础设施的兴建,导致原本人多地少的矛盾更为突出。从全社会的角度来考虑,既要保持耕地不减少,又要满足经济建设发展的用地需要,大力开展农村居民点整理,提高土地的集约节约用地水平,在一定程度上是缓解建设用地“占补平衡”的重要途径。
2005年10月11日,国土资源部《关于印发的通知》(国土资发〔2005〕207号)文件指出:城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点是指依据土地利用总体规划,将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地复垦,最终实现项目区内建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,用地布局更合理的土地整理工作。农村居民点就是拆旧地块的一部分,是要减少的农村建设用地的重要来源和保证。
2当前及新建农村居民点存在的问题
居民点人均面积严重超过国家规定的标准。长期以来,乡镇领导对农民建房缺乏认真的指导和严格的管理,此外农村宅基地采用无偿无期限的使用制度,于是出现了大量农民修建宅基地严重超标现象。
随着社会经济的不断发展和城镇户籍制度改革,社会各界逐步消除了对农村劳动力的限制、排斥的就业理念,实现了城乡一体化。于是,一些富裕起来的农民选择进城购买商品房,加之一些子女因分家后又在父母过世后继承父母的房屋而形成一户多宅的现象,造成农村居民点大量空置。
过去农村宅基地主要是修建在离自己承包地较近、地势较为平坦、日照等条件较好的地方,导致居民点用地不仅占用大量耕地,甚至是质量条件好的耕地,而且很可能破坏了耕地的整体性,导致可耕种的土地支离破碎,从而影响耕地的质量和利用效率。
我国现行法律规定,宅基地属于农村集体经济组织所有,农民对自己依法取得的宅基地拥有使用权,而没有所有权和处置权,即不能进行合法有序的流转。因此,在开展土地整理过程中,如果存在经济方面的补偿等涉及利益时,由于缺乏法律的规范,常会因为利益而发生矛盾。不但对社会稳定造成一定影响,而且对顺利开展土地整理工作造成时间上的耽误和资金上额外的开销[1]。
目前,开展土地整理的资金可以从农村农业土地开发出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出一部分。然而,近年来随着农村居民点整理工作的稳步推进,一方面新农村建设对资金的需求数额越来越大,另一方面随着土地整理工作的全面开展,其资金来源越来越艰难,居民点整理的资金也越来越有限[2]。
农村居民点整理工作必然涉及到房屋的拆迁、村庄合并权属调整,以及利益再分配等诸多关系土地使用人切身利益的问题,是一项起重要指导和约束作用的系统工程,既要规定切实可行的拆迁安置和中心村建设的相关政策,也要规定相关统一的拆迁安置补偿和村镇建设用地供地政策,以确保农民在拆迁旧宅基地,重新建造房屋时利益不受损害。然而现行的法律却没有详细的规定,并且相关政策在实施的过程中也是相当困难的。
3农村居民点整理的对策
农村居民点整理工作是一项庞大的系统工程,必须要有一个长期、全面、科学的总体规划作为指导。一是从实际出发,遵循自然规律,体现人与自然的和谐;二是在规划的过程中要从区域经济和社会的角度,综合考虑本地的地理位置、交通区位、历史文化景观、基础设施布局等因素;三是在编制村庄规划时要将领导、技术人员和群众意见相结合,认真听取和吸纳群众合理的意见和建议。
,合理管理
目前,关于农村集体用地和农村宅基地的法律不够完善,可以从以下3个方面进行改进:一是明晰集体土地产权制度,保持宅基地房屋所有权主体与宅基地所在的土地所有权主体保持一致,同时要制订和完善依法转移的土地审批程序、审批权限、土地补偿标准,允许农村宅基地在符合土地利用总体规划和相关法律规定的前提下,实行有偿、可转让的宅基地使用制度;二是进一步加大对农民违法、违章建房的处罚力度和广度,严格果断地对一户多宅的农户给予惩罚;三是对农民新修建宅基地超过标准面积的要明确处罚条款,以便于基层土地管理部门在执法时有章可循[3]。
,严格落实村镇基础设施建设
从目前新农村建设状况可以看出,许多农民不愿意搬离原来的住所,一个重要的原因是新住所生活环境条件还不如现在的条件,其交通、用水、通电、排水等基础设施建设很不到位。因此,在开发中心村建设时一定要合理规划,认真监督,以保证专门用于村庄规划基础设施和相应配套设置的专款能够正确合理使用。完善基础设施和配套设施的建设,促使农民愿意搬离旧的住所,服从上级规划,保证拆迁和新的建设能够顺利进行[4]。
为了真正做到节约集约利用土地,村集体经济组织可以尝试对宅基地清查和管理工作实行个人负责制。对每一处宅基地都进行登记造册,核发证书,确定所有权,都落实到个人负责[5]。一旦某处宅基地在修建、拆迁的过程中出现问题,该宅基地的负责人要向相关土地管理和执法部门反映,给予处决,如果其得知详情后隐瞒事实和存在包庇现象,则要追究其责任。
,建立农村居民点储备制度和交易平台
2007年11月19日,国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理制度》,其只适用于城市国有用地,并没有对农村建设用地做出相应的规定[6]。为了合理有效利用和管理农村居民点,可以参照城市国有土地储备制度及有偿使用的办法,设立专门的农村宅基地收购和储备制度,为农村宅基地交易提供一个平台。
我国农村集体土地不能依法转让、出租和抵押,在一定程度上限制了农村经济的发展。在土地资源较多的地方,可以从土地整理与建设用地复垦中获取新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费及土地出让金用于居民点整理。而在土地资源较少的地区该种融资渠道屈指可数,所以必须要有可行的融资渠道才能使居民点整理不至于成为空谈。因此,可以尝试以下方法进行融资:一是政企合作,共谋双赢。政府和企业共同出资整理,由政府主导规划,合作的企业依照规划负责拆迁、补偿、安置、建设新区,地方企业可以对腾出来的土地进行开发利用以获取相应的报酬。二是政府出资,政府规划。当所有规划落实到位后,农民开始获得相应利益时,在一定年限里向政府缴纳一定的资金。三是村民凑钱,自主开发。在政府的引导下,村民自筹资金,改善现在的居住条件,退出原来破旧的宅基地,重新建造房屋。
4结语
通过该次土地利用规划修编可以看出,目前我国农村居民点依旧存在面积严重超标、大量空置、过于分散等问题。其主要原因就是当前农村宅基地管理制度规定农民对其宅基地只能自用,不能流转。为了有效解决当前农村居民点出现的问题,提高居民点集约利用水平,加快社会主义新农村建设,就必须对现行的农村宅基地管理制度进行改革,(下转第399页)
(上接第394页)
做到坚持集体所有、允许自由流转。此外,还要进一步完善法律,合理规划、加大动员,加强教育、开拓创新,建立农村宅基地交易平台以及在清查管理中实行个人负责制来加强和落实管理。这一新机制和规划的实施,虽然还需要制定一系列相关的配套政策措施,但只要各级政府认真对待,严格按照规划指导工作,切实解决工作中出现的问题,随着社会主义新农村建设的不断深入,新规划和机制将在提高我国农村居民点集约化利用方面发挥出巨大的作用。
5参考文献
[1]卢向虎,[J].调研世界,2005(5):41-43.
[2][J].浙江国土资源,2004(4):38-39.
[3]盛荣,[J].城乡建设,2004(12):28-29.
[4][J].新农村,2000(7):3.
[5]:合理配置农村宅地资源的可靠途径[J].经济改革,1994(5):45-47.
[6]郭青霞,[J].山西农业大学学报:自然科学版,2001(3):288-290.
81601269