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第十三章恢复与重建
突发事件事态得到有效控制后,应急管理从抢险救灾为主的阶段转变为以恢复重建为主的阶段。建立健全突发事件的恢复重建机制不仅要尽快恢复灾害损毁设施、实现社会生产与生活的复原,还要贯彻可持续发展的理念,将恢复重建作为增强社会防止灾害、减少灾害能力的契机,整体提升全社会抵御风险的水平。
第一节恢复重建的概念
一、恢复重建的内涵
恢复重建是消除突发事件短期、中期、长期影响的过程。主要包括两类活动:一是恢复,即使社会生产活动恢复正常状态;二是重建,即对于因为灾害或灾难影响而不能恢复的设施等进行重新建设。
恢复重建是一项十分艰巨的工作。面对自然条件复杂、基础设施损毁严重的困难局面,灾后恢复重建任务异常繁重,工作充满挑战。灾后恢复重建关系到灾区社会公众的切身利益和长远发展,必须充分依靠灾区社会公众,举一方之力,有效利用各种资源。通过精心规划、精心组织、精心实施,重建物质家园和精神家园,使灾区社会公众在恢复重建中赢得新的发展机遇。
恢复重建关系到灾区社会公众的切身利益和灾区的长远发展,一般要尽量减轻灾害的影响,使社会生产生活恢复正常,推动社会进一
步发展,提高社会的公共安全度。
因此,恢复重建要以消除突发事件影响为基础,以谋求未来发展为导向。从总体上来看,突发事件的影响主要可分为以下4类:社会影响、经济影响、环境影响和心理影响。
(一)社会影响
突发事件的发生会导致成百上千乃至数万人在灾害中遇难,许多家庭失去世代生活的家园,多年辛勤劳动积累的财富毁于一旦。为了消除突发事件的社会影响,恢复重建需要恢复社会生活秩序,为社会公众提供基本保障,使整个社会呈现常态运转状态,如修复卫生设施、为灾民提供临时住宅和必要的生活用品等。在此过程中,恢复重建需要注意3个方面的问题:一是严防次生、衍生灾害的发生,确保灾区公众的安全。二是保障灾后重要物资的供应。三是特别关注老人、儿童、残疾人等特殊群体,满足其特殊的需要。
(二)经济影响
突发事件对经济的直接影响非常大,间接影响难以估计。例如,“5・12”汶川大地震使作为中国旅游资源丰富的省份之一的四川形象大受影响,一定时期后发生的余震,使部分人产生心理恐慌,使人们原订的赴川旅游计划受到影响,一些人考虑取消或者推迟赴川旅游。国内外投资者会对在灾区的投资项目重新评估,可能会考虑撤资或者暂缓投资,这些都给四川经济产生了严重影响。
(三)环境影响
突发事件的环境影响可以分为两类:人工环境影响和自然环境影
响。
1、人工环境影响。突发事件的影响主要包括:
(1)城乡居民住房大量损毁,部分地区几乎被夷为平地。
(2)基础设施严重损毁,交通、电力、通信、供水、供气等系统大面积瘫痪。
(3)学校、医院等公共服务设施严重损毁。
(4)产业发展受到严重影响,耕地大面积损毁,主要产业、众多企业遭受重创。
2、自然环境影响。突发事件的影响主要包括:
(1)生态环境恶化,植被、水体、土壤等自然环境被破坏,次生灾害隐患增多,导致生存发展条件变差。大量文化自然遗产遭到严重破坏。
(2)资源环境承载能力下降,人均耕地减少,耕地质量下降。
(3)生态环境遭到严重破坏,森林大片损毁,野生动物栖息地丧失与破碎,生态功能退化。
(四)心理影响突发事件往往会给一定数量的社会公众造成负面的心理影响,甚至造成严重的心理创伤。因此,有关部门在恢复重建过程中,要为这部分社会公众提供心理咨询服务,开展心理危机干预,进行心理辅导。要加强心理疏导,体现人文关怀,重塑积极乐观向上的精神面貌。
二、恢复重建的分类
从时间上分类,恢复重建可以分为短期恢复重建和长期恢复重建
恢复重建工作短则持续数月,长则持续数年。
一般来说,短期恢复重建在突发事件处置活动结束后立刻实施,并且可以得到立竿见影的效果。例如,开展搜救,进行损失评估,为灾民提供临时住房,清理废墟等。
当开始重新修建道路、桥梁、住宅、商店等设施时,长期恢复重建工作开始。长期恢复重建活动一般着眼于长远,也需要较长时间的努力,如改善交通设施、改变土地用途、提高建筑标准等。
在长期恢复重建活动中,人们往往要从经济社会整体发展的高度进行全面的规划,以促进灾区经济发展,增强防灾、减灾能力。从这个角度讲,需要辩证地看待突发事件的影响。要积极预防、处置突发事件,尽量减轻突发事件的影响,一旦突发事件发生并造成严重后果,在长期恢复重建活动中要因势利导,努力消除负面影响,同时放眼未来,在新的高起点上促进灾区经济建设发展。这是完全有可能的,其原因如下:
第一,政府决策者及社会公众通过突发事件的教训对防灾、减灾问题更加重视。由于突发事件具有偶发性,社会公众容易忽视公共安全问题,政府决策者也没有将防灾、减灾问题置于各项议程的首要位置。因此,突发事件具有一定的警示作用。例如,美国在“9・11”事件发生后专门成立了国土安全部;我国在2003年“非典”后也加强了应急机构建设和队伍建设。
第二,突发事件摧毁了不安全的建筑和设施。通常,人们发现一些建筑和设施存在安全隐患,但是因为拆除它们会损失部分价值及产生一定的成本,在麻痹思想和侥幸心理的作用下,人们往往犹豫不决。突发事件以极端的形式摧毁了这些不安全的建筑和设施,为未来实施统一的安全建筑标准提供了
“一张白纸”。
第三,如果突发事件造成了巨大的财产损失,导致工农业生产停顿,政府将会对灾区提供技术支持、资金支持,或者财政税收等政策方面的支持,并且鼓励灾区发展新项目。灾区借此机会,实现产业发展的转型升级,推动地方经济的进步。
第四,突发事件发生后,政府及社会公众将对灾害的起因、预防和处置进行深刻的反思,并且制定更加详细的防灾、减灾计划,增强经济社会发展的可持续性,提升社会、经济及环境对于各种风险的恢复力。
三、恢复重建的过程
做好突发事件的恢复重建工作,不但可以消除突发事件产生的根源,还可以增强公众对政府的信心,重新树立良好形象。它主要包括以下过程。
(一)成立恢复重建机构
突发事件得到控制,就应该着手突发事件的恢复重建工作。首先要建立恢复重建工作机构来指导恢复工作。并且,恢复重建机构与突发事件的应急机构是不可替代的。
首先,两者的目的不同。恢复重建机构的目的是要使组织从突发事件的不良影响中恢复过来,使组织得以生存,并且保持可持续发展。而应急机构的目的是控制和平息突发事件,减少突发事件对组织造成
的损失和影响。
其次,它们的组成成员不同。应急机构通常是由专业应对人员组成,很少使用非专业人员。这些专业人员除了来自组织内部,必要时还包括组织外部的人员,如医疗、消防人员等。而恢复重建机构成员可以包括部分应急机构成员,但是更多的是组织内部的负责人和技术人员,很少使用组织外部人员。
最后,突发事件的应急机构不但要进行应急决策,还要执行决策任务;而恢复重建机构主要是策划恢复工作流程,很少参与直接的恢复工作,具体决策都是由组织的个体成员共同执行。当然当组织内部工作人员能力不足时也可以借助组织外部的社会力量。
(二)确定恢复目标
恢复重建机构成立后,首先要调查危害程度和收集相关信息,以确定恢复目标。收集信息过程中,恢复机构不但要听取应急机构提供的详细信息,还要通过对受害者的调查,掌握第一手资料,组织专人进行灾害现场调查评估破坏程度,综合几方面的结果,对损失进行整理和归纳,对危害、损失做到全面的了解。
在了解损失状况之后,恢复重建机构要确立恢复目标。总的来说,恢复工作一般有两个目的:一是恢复突发事件造成的损失以维持组织的生存和持续发展。二是抓住危机中的机会进行重组,使组织获得新的发展。这里重点指的是使组织的这种业务、活动包括形象都恢复到突发事件发生之前的状态。
般的突发事件都会打断组织的正常运作。人员伤亡、设备损坏都会影响组织的功能,同时也影响组织的形象。所以,组织需要对其机构进行重组,以维持组织的完整性;恢复受损功能,使组织能够正常运作;重新塑造组织形象,恢复公信力。
(三)制定恢复计划
确定恢复目标后,要进行讨论来确定需要恢复的对象。参加讨论的人员除了恢复重建机构的成员外,还应该包括组织各个部门的代表部分突发事件应对人员,一些评估专家、利益相关者的代表等。这样的人员组成应代表绝大多数受影响者。只有参加人员具有广泛的代表性,才能全面总结出需要恢复的对象。
在确定恢复对象后,这个时期非常需要突发事件的恢复重建工作机构成员、突发事件管理专家来决策。因为他们对组织的资源和恢复的可行性比较了解,可以根据组织拥有和可以获取的资源,统筹全局的利益,决定潜在的恢复对象中哪些可以成为实际需要的恢复对象,并且决定恢复对象的重要性排序。这里的重要性排序,不是恢复的先后顺序。恢复工作中,许多待恢复的对象是可以同时进行的。恢复对象越重要,对其投入的人力、物力、财力、时间就应当越多。只有这样,才能对恢复目标作出权威性的决策。
(四)寻求援助,组织重建
制定恢复计划后,恢复重建工作机构应该迅速调集各种社会资源根据有关专家指导,准备基础设施的恢复和重建工作,引导被破坏的工业生产和商业经营秩序走向正轨,稳定社会生活。其中可能需要请求政府、社会甚至国际组织给予人力、物力、财力上的帮助。
1、建立国家援助机制。首先,对于中国这样一个自然灾害频发的国家来说,在不增加发行国债的情况下,利用总预备费防范和应对突发事件的空间已经不大。一个可行的办法,就是利用财政拨款和其他财政工具建立一个预算外独立的常设基金,专门用于突发事件的必要开支,遇到危险自动启动,从而起到对财政的
“减压”作用。其次,针对突发事件造成的人身伤害,构建符合中国国情的国家援助机制,是制止恐慌情绪蔓延,稳定社会,提高公众安全感,促进经济发展和增加对外交流的客观需要。因此,在这个突发事件频发的时期,在我国构建针对突发事件的常设性国家援助机制是必要的。目前这项工作主要由民政部门、红十字会承担。
2、呼吁社会援助。在处置突发事件中,国家、政府及各个部门是主要力量,在恢复重建阶段更多的要靠社会力量。除了政府的财政拨款、物资救助、政策扶植等手段外,呼吁社会全民帮助,以及其他非政府组织援助,是赈灾后期做的主要工作。
3、寻求国际援助。一个国家或者地区出现的危机不可避免地会产生国际化的影响成为世界性的危机。因此,在社会经济日益密切的世界中,各国政府要有全球化的眼光、开放的胸怀。在突发事件发生后要寻求广泛的国际合作,按国际规则办事,寻求国际组织的理解,同时要争取国际上先进的技术、资金、人员、教育和培训及道义上的支持。
四、恢复重建的原则
恢复重建应遵循以下8项原则
(一)以人为本,民生优先要把保障民生作为恢复重建的基本出发点,把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置,尽快恢复公共服务设施和基础设施,积极扩大就业,增加居民收入,切实保护灾区群众的合法权益。
(二)尊重自然,科学布局要根据资源环境承载能力,考虑灾害和潜在灾害威胁,科学确定不同区域的主体功能,优化城乡布局、人口分布、产业结构和生产力布局,促进人与自然和谐。
(三)统筹兼顾,协调发展要着眼长远,适应未来发展需要适度超前考虑,注重科技创新,推动结构调整和发展方式转变,努力提高灾区自我发展能力。加大对少数民族地区和贫困地区的扶持力度,增进民族团结。
(四)创新机制,协作共建要坚持市场化改革方向,解放思想、开拓创新,正确区分政府职责与市场作用。充分发挥灾区社会公众的积极性、主动性和创造性,自力更生、艰苦奋斗。建立政府、企业、社会组织和个人共同参与、责任明确、公开透明、监督有力、多渠道投资的重建机制。
(五)安全第一,保证质量城乡居民点和重建项目选址,要避开重大灾害隐患点。严格执行国家建设标准及技术规范,严把设计、施工、材料质量关,做到监控有力,确保重建工程质量。
(六)厉行节约,保护耕地
要坚持按标准进行恢复重建,不超标准,不盲目攀比,不铺张浪费。尽量维修加固原有建筑和设施,尽量统建共用设施和用房。规划建设城镇、村庄和产业集聚区,要体现资源节约、环境友好的要求。坚持节约和集约利用土地,严格保护耕地和林地。
(七)传承文化,保护生态
要保护和传承优秀的民族传统文化,保护具有历史价值和少数民族特色的建筑物、构筑物和历史建筑,保持城镇和乡村传统风貌。避开自然保护区、历史文化古迹、水源保护地等,同步规划建设环保设施。
(八)因地制宜,分步实施
要从当地实际情况出发进行恢复重建,充分考虑经济、社会、文化、自然和民族等各方面因素,合理确定重建方式、优先领域和建设时序。要统筹安排、保证重点、兼顾一般,有计划、分步骤地推进恢复重建。
恢复重建事关社会公众的利益,要提高公众的决策参与度,在恢复重建的过程中吸纳所有突发事件的利益相关者参与决策,集思广益正确地识别亟待解决的问题,更好地解决问题。
第二节恢复重建的内容
一、恢复重建的一般内容
恢复重建一般包括社会的、组织的、物质的、精神的4个方面的内容。这种恢复重建并不是简单的恢复到事发前的状态,而是要在以前的基础上有一个新的发展和超越,是在总结过去经验教训的基础上在更高起点上进行恢复和重建,以尽量避免同样灾害事故的再次发生或者减少同样灾害造成的损失。
(一)组织机构的恢复重建组织机构的恢复重建主要是组织机构及其功能和制度的恢复重建。一般来说,突发事件会打断组织的正常运转,尤其是受冲击的组织和机构。因为一些领导人和工作人员因公殉职或者受伤,容易造成业务的停顿和组织功能的丧失,需要补充人员;还有是通过突发事件原因调查发现组织管理中的漏洞,如制度不健全、组织结构不合理、管理不严等问题,这些问题需要在事后通过完善组织机构的功能和设置加以解决。例如,