文档介绍：论中国乡级财政
一、乡级财政体制制的形成与演变
(一)乡级级财政的历史沿革
我国乡政政权的萌生大约要追溯到西周周,公元前11世纪的西周有有了乡政权的雏形。据《周礼礼》记载,当时国家基层建制制为“五闾为族,五族为党,,五党为州,五州为乡”。乡乡财政的萌生约在秦汉时期。。宋代《文献通考》“职役””篇称,秦、汉县以下设乡,,乡设有秩、啬夫、游徼三个个乡宦(史称“三老”),其其中“啬夫职听讼,收赋税””。可见,乡宦设有专门收税税的人员,这是古代乡财政的的萌芽。此后,直到清朝末年年的戊戌变法,提出:乡镇自自治,本乡镇公产、***充作作自治经费的构想,但未能实实现。在民国期间,也曾颁布布过乡镇自治施行法,规定了了乡镇收入的范围,但并未建建立真正意义上的乡财政。
概括说来,在中国几千年的历历史中,尽管有乡政权和乡财财政的萌芽或雏形,但“皇权权止于县政”,乡政权始终未未能成为一级政府,这与历代代统治者减少政府运行成本和和减轻农民负担的考虑有很大大的关系,由此,乡财政也不不是完备的一级财政。
新中中国成立以后,我国的农村基基层组织经历了乡政府——人人民公社——乡政府的演变过过程,相应的农村基层财政也也经历了一个由乡财政——公公社财政——乡财政的发展过
过程。
在新中国成立初期的的国民经济恢复时期和第一个个五年计划期间,各地试点筹筹建了乡财政,给乡划分了一一定的收支范围,相应地给予予一定的财政管理权限。但是是,县对乡实行的财政管理体体制基本上是收支两条线,乡乡本身几乎没有什么机动财力力。当时,乡政府只设一名财财粮助理员,负责农业税征收收和乡镇行政事业经费开支等等管理工作。可见,我国在建建国初期创设的乡级财政并不不是一级完备的财政,当时的的乡政府不过是由上级政府派派驻并支付开支的乡(区)““公所”。
1958年,乡乡政府改组为人民公社,原来来的乡财政与农业社的财务合合并成为公社财政,因而,公公社财政既包括公社本身的财财务收支,又包含着一部分国国家财政收支。同年12月,,中共中央和国务院发布了《《关于改进农村财贸管理体制制的决定》,对人民公社实行行以“财政包干”为中心内容容的农村财政管理办法,公社社财政体制由此形成。
19983年农村人民公社解体,,重新恢复乡级政府,随之,,重建乡级财政。从19844年开始,全国全面推开乡镇镇财政建设。
(二)公社财财政的收支机理
农村人民公公社是一个集政治、经济、文文化和社会管理事务为一体的的全能主义治理模式,它既是是一个政权实体,又是一个
经经济组织。公社职能的这种二二元性,决定了其既要负责提提供农村公共物品,又要组织织生产。这就产生一个有趣的的问题:一方面,人民公社比比之其后的乡级政府有更重的的财政负担;另一方面,人民民公社却并不像其后的乡镇政政府那样大肆向农民税外收费费,这是为什么呢?秘密在于于人民公社直接提取“经济剩剩余”来替代“税费”,从而而形成公社财政这种变异的财财政模式。公社财政是以两种种方式支配“经济剩余”来提提供公共物品。具体地说,公公社的分配方式是实行工分制制,即对于生产队和生产大队队的生产所得扣除各项生产费费用之后,提取管理费以及公公积金、公益金等集体提留,,剩下的部分再以工分为权数数分配给社员。因此,农村公公共物品的成本分摊是按两种种方式进行的:物质成本由管管理费、公积金和公益金支付付,从而在总收益中扣除;人人力成本则以增加总工分数,,从而降低工分值的方式弥补补。这实际上是对农民的一种种隐性的直接摊派,农民并不不清楚自己到底承担了多少物物质和人力成本,因为这些在在农户分配前就直接从各个基基本核算单位扣除了。这时,,农民不是独立的经营主体,,更不是剩余的索取者,他们们的经济剩余直接被人民公社社在分配前提走了,农民并不不能直接体会到负担的轻重,,只是无形中以自己的贫困为为代价。
(三)重建乡级财财政是一次失败的制度创新
因为乡级政府不具有直接的的经济管理职能,不可能像人人民公社那样直接提取“经济济剩余”来形成财政收入,所所以,筹集乡级政府履行职能能所需资金就成为重建乡级财财政的理由。因此,重建乡级级财政其实是寻求公社财政的的替代物,是在公社财政之后后为解决乡级政府收入的一项项体制创新。
但是,重建乡乡级财政这项制度创新的重大大缺陷是淡化预算制度,即没没有把政府收入放在可靠的税税制基础上,简言之,没有设设定能够支撑乡级政府收入的的主体税种。重建乡级财政的的制度创新,其实质不过是建建立了以税外收费为主要特征征的财政自筹制度。
当然,,财政自筹制度的起源要追溯溯到乡级财政的初建时期。11953年,政务院在《关于于1953年度各级预算草案案编制办法的通知》中,首次次要求将乡镇预算列入国家财财政预算范畴。乡镇财政收入入列入县级财政预算后,其支支出费用主要由县级财政下划划和自筹