文档介绍：审计研究简报
第10期
(总第265期)
审计署审计科研所 2013年7月18日
加强地方政府性债务风险管理的建议
地方政府债务资金可以缓解基础建设投资的资金缺口,有效拉动社会投资,促进投融资体制改革。但是,若举债融资尚不规范,融资渠道和方式不透明,收支未纳入预算管理,资金未及时安排使用,违规使用资金,融资平台管理不规范等,就会导致资金处于一定程度的不安全状态,使其面临一定的风险。只有加强地方政府性债务的风险管理,采取有效措施,妥善处理存量债务,严格控制新增债务,才能防范和化解可能出现的风险。
一、厘清政府与市场各自的职责,加快转变政府职能
处理好政府与市场、政府与社会的关系,把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来,是明确地方政府融资平台的使命、任务、定位和目标,减少举债冲动,防范地方政府性债务风险的
迫切需要和重大举措。
简政放权,激发市场主体创造活力。如果政府和市场的边界没有合理划分,政府职能不明晰,政府原有的支出范围负担无法缩减,新的支出项目还将逐渐扩大,那么,地方政府试图通过举债等渠道解决资金困难问题,就成为一个可能的选择。因此,应当充分发挥市场配置资源的基础性作用,落实企业投资主体地位,逐步建立市场引导投资、企业自主决策、融资方式多样的投资体制。各级地方政府的关注重点,要放在完善市场机制,改善宏观经济条件,提供公共服务,改善公共管理,解决公共问题,制定公共政策,促进经济社会持续稳定发展等领域。
转变政府职能,创新和改善政府管理。应当进一步细化不同层级政府和不同行政部门的职能框架、事权划分和职责体系,加强政府职能与机构设置的配套改革,发展公共服务型事业单位和社会组织,实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变。推动财政资金尽量退出竞争性领域,并严格追究政府违规担保相关责任人的责任,是转变政府职能的着力点,是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要措施。
二、深化财政体制改革,实现地方政府财权与事权的统一
整合和管理好地方政府债务是进一步完善政府间财政关系的重要内容。国际经验表明,地方政府债务风险的出现无不与政府间财政关系的制度设计密切相关。从根本上防范和化解目前我国地方政府隐含的债务风险,需要进一步完善政府间财政关系。
第一,按照健全中央和地方财力与事权相匹配的体制的总体要求,合理划分中央与地方的事权和支出责任,进一步推动理顺各级政府间财政分配关系。
第二,进一步完善转移支付制度,优化转移支付结构。严格规范新设专项转移支付项目,从源头上控制专项转移支付数额;整合归并专项转移支付项目,对用途相似、性质相同的专项转移支付进行整合,减少专项转移支付的项目,统筹资金使用;加大一般性转移支付力度,增强地方政府统筹安排资金的能力。
第三,推动健全公共财政体系,完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系。按照调动中央和地方两个积极性原则,围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,健全中央和地方财力与事权相匹配的体制,提升基本公共服务水平和均等化程度,实现全面协调可持续发展。
第四,减少财政管理层次,推行财政扁平化改革。在处理好与现行行政管理体制关系的基础上,积极推进“省直管县”和“乡财县管”等财政管理方式改革,提高管理效率。
三、创新地方政府投融资体制,促进融资渠道的规范化市场化
应当着眼于长远,建立风险可控的规范化的地方政府融资机制,给予地方政府融资合法渠道,为各地的基础设施建设提供制度保障。
严格审批地方社会经济的发展规划。从拉美到俄罗斯,再到希腊等国的教训表明,经济结构不合理是债务危机的重要根源。各级政府应当根据地方的财力状况和承受能力,保持投资的合理规模,减轻地方投资的压力或筹措资金的压力,合理安排融资平台的融资规模。
鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设、社会事业、金融服务等领域。进一步搭建好吸引资金的平台,多渠道、多种方式筹措基础设施及其他事业发展资金,改变目前主要依靠政府举债投入建设的单一格局。
推动发行地方政府债券。随着当前城市化进程的加速,大量的基础设施需要大规模的融资,西方国家当时解决这个问题是通过市政债券的方式。应当在《预算法》基础上,尽快制定相关政策措施,为符合条件的地方政府发行市政债券提供法律依据。在此基础上,强化审批和监管,完善市政债评级体系,重视市政债券的违约风险和市场风险,扩大市政债券的偿还保障力度。
综合运用市场化融资方式。发达国家城镇化建设过程中融资模式的应用中,比较成熟的有BOT(建设—经营—转让)、PPP(公共部门与私人企业合作模式)等多种。应当根据城镇化建设项目特性及地方财政状况,认真考察甄别,选择合适的项目融资方式,一方面引导市场