文档介绍：公共政策的经济学分析
关键词:公共政策;经济学逻辑;制度分析经济学与公共政策有着密切的联系。即使是一些看起来与经济问题无关的公共政策,如果细心分析总是可以发现其中的经济学逻辑。实际上,经济学家在公共政策的研究中作出了很大的贡献,他们提出的许多观点和思路应该说也是极有价值的。
一、公共政策的经济学定义
对于公共政策,学者们多从行政学或政治学的角度对这一概念进行界定。例如,行政学的鼻祖,美国学者伍德罗。威乐逊(Woodrew Wilson)认为,公共政策是由政治家,即具有立法权者制定的,而由行政人员执行的法律和法规。[1]随着研究的不断深入以及受国外公共政策研究发展的影响,20世纪90年代后期以后,国内学者开始更多地使用公共政策这一概念。
在经济学的论着中似乎很难发现有关公共政策的定义,经济学家也很少在公共政策的定义上发生争论,但在经济学教科书中几乎每一个原理都与某种公共政策有一定的联系, 经济学家无疑也是最关心公共政策的一群人。美国经济学家保罗·A·萨缪尔森在他那本脍炙人口的《经济学》序言中就提到:“经济学首先是一门活跃的、发展的学科。在每个时代,它必须解答正出现的难以理解的事物,并与公共政策的当前困境作斗争。”[2]
虽然,经济学家们十分热衷于公共政策的研究,但在西方主流经济学的框架里,其实并没有公共政策的位置。从亚当·斯密开始,经济学家们尽管都十分重视政府公共政策问题,但通常都是将它作为经济成长的一个外生变量来对待的,或者将它视为一种给定因素可以被省略或剔除掉。也就是说,政府实施公共政策对经济过程影响虽然重要,但它毕竟是一种外来的干预。正是因为在需不需要、需要多少这种外来干预的问题上存在着分歧,才会有国家干预主义和自由主义两种针锋相对的旷日持久的争论。
应该说,新制度经济学对此的分析却有独到之处。在新制度经济学家看来,在经济分析中,没有制度因素和制度变迁的进入不可能对经济增长和发展作出满意的解释。例如,新制度经济学家认为,人们过去只注意劳动、资本和土地等自然要素的增加对经济增长的影响,但后来发现,经济增长的速度远远超过这些要素的增长速度,于是人们开始关注技术,把这种超过的部分说成是技术的贡献。但通过对技术变化过程的深入研究,他们发现技术的产生、发展和变迁,同样也受到某种因素的影响和制约。这种因素就是制度。制度不仅推动了技术的变迁,而且在促使人们认识到技术变迁所蕴含的潜在利益方面也有至关重要的作用。如专利制度、政府资助研究与开发的制度等,都是技术变迁的重要原因。所以,制度是经济增长和发展更为优先和更为基本的因素。可见,政府的公共政策不仅不应作为经济增长的一种外生变量,而且从现代的观点看,公共政策还是比其他因素更为重要的内生变量。
按照舒尔茨的解释,制度是一种涉及社会、政治和经济行为的经济规则,即凡是用来规范人类活动的规则就是制度。所以,从新制度经济学的角度来理解,“公共政策本质上是关于个体和集体选择集的制度安排结构。”[3]公共政策不过是政府提供的一种制度(institutional),而且通常是一种与非正式制度相区别的正式制度。因此,制度分析的基本原理同样也适用于公共政策分析。从这个意义上说,所谓公共政策就是以政府为主的公共机构,在一定时期为了实现特定的目标,通过政策成本与政策效果的比较,对社会的公私行为所作出的有选择性的